Le droit administratif peut être défini comme le droit qui encadre les activités de l’administration. S’il fut essentiellement d’origine jurisprudentielle au départ, il est, de nos jours, fortement nourri par d’autres types de normes (Constitution et droit international, notamment). La nature particulière des missions administratives, que sont le service public et la police administrative, explique, cependant, que la puissance publique bénéficie de pouvoirs exorbitants, dont on trouve des ramifications tant au niveau de l’acte administratif unilatéral que du contrat administratif. Pour autant, l'administration demeure soumise au contrôle du juge administratif et peut voir sa responsabilité engagée.
Comme le rappelle la Pr. Jacqueline Morand-Deviller, citant le Doyen Maurice Hauriou, les mesures d’ordre intérieur « sont destinées à régir l’organisation et le fonctionnement interne des services » (J. Morand-Deviller, Droit administratif, LGDJ, 16e Ed., p. 345 et Maurice HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public, Dalloz, 12e réédition, 2002). Ces dernières font évidemment partie d’une palette d’outils de l’administration au sein de la catégorie juridique des « actes administratifs unilatéraux ». L’acte administratif unilatéral est, sans nul doute, l’un des principaux procédés de l’action administrative puisqu’il permet, dans le cadre de prérogatives de puissance publique, d’adopter unilatéralement une décision qui a plus ou moins de conséquences juridiques. Il faut évidemment distinguer les actes administratifs créateurs de droits et d’obligations, des actes administratifs non-exécutoires tels que les mesures d’ordre intérieur (MOI).
D’une façon générale, le domaine sanitaire ou médical nous donne pléthore d’exemples en matière de responsabilité : faute d’un établissement hospitalier dans la prise en charge d’un patient, affaire du « sang contaminé », responsabilité pour dysfonctionnement des secours, gestion de l’épidémie de Covid-19, etc.
Comme le rappelle très justement le Pr. Hafida Belrhali, « la responsabilité [administrative] sans faute s’applique d’abord (…) du fait même de l’exécution du service public au profit de ceux (…) qui l’exécutent » (H. Belrhali, Responsabilité administrative, LGDJ, 2017, p. 174). Il faut effectivement, dans le domaine de la responsabilité administrative, distinguer deux types de responsabilités : la responsabilité pour faute et la responsabilité sans faute. Si la première hypothèse suppose que les pouvoirs publics aient commis une faute de nature à engager leur responsabilité, notamment du fait d’une carence dans l’exercice de leurs compétences, la deuxième hypothèse repose le plus souvent sur le risque ou la rupture d’égalité devant les charges publiques.
Comme le rappelle le Pr. Vincent Tchen, « les autorités de police administrative sont réputées prévenir une atteinte à l'ordre public ou, plus généralement, mettre fin à une situation d’illégalité. Leurs missions se distinguent donc de celles attribuées aux autorités de police judiciaire qui répriment un trouble déjà avéré ou doivent constater les infractions à la loi pénale, rassembler les preuves, et rechercher les auteurs (…). Cette distinction est nécessaire, car l'acte de police administrative est par principe soumis au respect du droit administratif, alors que les mesures prises dans le cadre d'une mission de police judiciaire sont régies par le Code de procédure pénale » (V. Tchen, « Synthèse : Polices administratives », JCl. Adm., 16 mai 2022). La police administrative apparait aujourd’hui comme un moyen d’action considérable des pouvoirs publics. Les domaines dans lesquels elle intervient, d’une manière générale, ont pour conséquence d’interroger la conciliation des mesures adoptées avec les libertés publiques.
Durant longtemps, avant l’arrêt Blanco de 1873 (TC, 8 février 1873, Blanco, n° 00012, Lebon), l’État et les pouvoirs publics bénéficiaient d’une certaine irresponsabilité face aux citoyens. Comme le rappelle la Pr. Hafida Belrhali, après ce tournant jurisprudentiel, « la responsabilité des collectivités publiques est apparue de manière progressive » (Hafida Belrhali, Responsabilité administrative, LGDJ, 2017, p. 25). Aujourd’hui, dans bien des domaines, la responsabilité de l’État et des collectivités territoriales est engagée : travaux publics, monde médical, ouvrages publics, etc.
La décentralisation peut revêtir deux formes. Elle peut être territoriale. Dans ce cas, il s’agit de confier certaines prérogatives à des collectivités dotées de la personnalité morale qui sont, d’une part, soumises, non au contrôle hiérarchique des autorités centrales, mais à un contrôle dit de tutelle et, d’autre part, compétentes pour une circonscription géographique donnée. Elle peut aussi être fonctionnelle ou par services. Il s’agit, ici, de créer des institutions dotées de la personnalité morale pour gérer un service public particulier. Ces institutions présentent trois spécificités par rapport aux premières : il n’y a pas création d’un échelon territorial supplémentaire, leur autonomie est beaucoup plus limitée et leurs compétences sont spécialisées.
L’administration centrale de l’Etat a, de tout temps, eu un poids considérable en France. Cette situation, déjà existante sous l’Ancien régime, s’est renforcée sous l’Empire et s’est développée au XIX° et XX° siècle au fur et à mesure de l’accroissement des tâches de l’Etat. Actuellement, l’administration centrale étatique est organisée autour de quatre pôles : le président de la République, le Premier ministre, les ministres et différents organismes consultatifs et de contrôle.
Longtemps, la police administrative spéciale des étrangers fut une terre soustraite à tout contrôle efficace du juge administratif. Cette situation devait, cependant, évoluer dans un contexte de renforcement de la garantie des droits et libertés des administrés, notamment du fait de l’influence des juridictions européennes. Les affaires M. Belgacem et Mme. Babas marquent une étape décisive dans ce processus.
« On estime à plus de 10 000 le nombre de circulaires émises chaque année par les seules autorités centrales, relayées ensuite par les autorité déconcentrées », rappelle le Pr. Morand-Deviller (J. MORAND-DEVILLER, Droit administratif, 13ème Ed., L.G.D.J, 2013, p. 323). Comme l’explique également le Pr. Didier Truchet, « l’Administration n’est jamais tenue de prendre une circulaire mais en pratique, elle en prend beaucoup, au point que les services les attendent pour appliquer concrètement une loi ou un règlement nouveaux » (Didier TRUCHET, Droit administratif, 7ème Ed., PUF, 2017, p. 307).
Dans cette affaire, comme le rappelle le Pr. Didier TRUCHET, « le Conseil d’État avait tenté d’offrir aux autorités dépourvues de pouvoir réglementaire une solution intermédiaire entre la simple mesure d’ordre intérieur et le véritable acte : la directive (qu’il ne faut pas confondre avec la directive de l’Union européenne) » (Didier TRUCHET, Droit administratif, 7ème Ed., PUF, 2017, p. 309).
Le Conseil d’Etat n’a cessé de développer son contrôle de l’action de l’administration. Il en est allé ainsi y compris lorsqu’elle agit dans le cadre d’un pouvoir discrétionnaire. En effet, afin de concilier la liberté qui est la sienne dans l’exercice de ce type de pouvoirs et la nécessité qu’elle ne s’affranchisse pas des limites du raisonnable, la Haute juridiction a développé deux techniques de contrôle propres à ce type de compétences : l’erreur manifeste d’appréciation et la théorie du bilan coûts / avantages. C’est ce second outil que consacre l’arrêt Ville Nouvelle Est.
Le contrôle de légalité n’a cessé, depuis la fin du XIX° siècle, de s’étendre. Cette œuvre est, essentiellement, le fait du Conseil d’Etat qui, au fil de ses décisions, a étendu le champ des griefs pouvant être invoqués pour contester la légalité d’un acte administratif. Parmi ceux-ci, figure l’erreur dans les motifs de fait à laquelle l’arrêt Camino vient donner une nouvelle dimension.
