Introduction
Comme le rappelle le Pr. Vincent Tchen, « les autorités de police administrative sont réputées prévenir une atteinte à l'ordre public ou, plus généralement, mettre fin à une situation d’illégalité. Leurs missions se distinguent donc de celles attribuées aux autorités de police judiciaire qui répriment un trouble déjà avéré ou doivent constater les infractions à la loi pénale, rassembler les preuves, et rechercher les auteurs (…). Cette distinction est nécessaire, car l'acte de police administrative est par principe soumis au respect du droit administratif, alors que les mesures prises dans le cadre d'une mission de police judiciaire sont régies par le Code de procédure pénale » (V. Tchen, « Synthèse : Polices administratives », JCl. Adm., 16 mai 2022). La police administrative apparait aujourd’hui comme un moyen d’action considérable des pouvoirs publics. Les domaines dans lesquels elle intervient, d’une manière générale, ont pour conséquence d’interroger la conciliation des mesures adoptées avec les libertés publiques.
En mars 2020, la crise sanitaire liée au développement du Covid-19 a surpris le monde entier. L’épidémie naissante et sa propagation rapide, alors même que les acteurs médicaux se trouvaient limités dans leur action à la fois par la méconnaissance de la maladie et par le manque de moyens à leur disposition, ont appelé à la mise en œuvre de mesures tout à fait spéciales notamment dans le cadre de la police administrative : port du masque obligatoire, fermetures de restaurants et de lieux publics, mesures de confinement ou de couvre-feu, etc.
Dans notre affaire, le Maire de la commune de Sceaux (Hauts-de-Seine) a adopté un arrêté municipal en date du 6 avril 2020, subordonnant les déplacements dans l’espace public au port d’un masque pour les personnes âgées de plus de 10 ans. La Ligue des droits de l’Homme, dans le cadre d’un référé-libertés, a demandé au tribunal administratif (TA) de Cergy-Pontoise d’ordonner la suspension de cet arrêté. Le juge des référés ayant fait droit à la demande de l’association de défense des droits de l’Homme et des libertés, la commune de Sceaux a demandé au juge des référés du Conseil d’État d’annuler cette ordonnance. La requête est finalement rejetée par la haute juridiction qui continuera à appliquer cette « ligne » jurisprudentielle dans les mois qui suivront cette affaire.
Il apparait indispensable de rappeler le partage traditionnel qui existe entre police administrative générale et polices spéciales (I), tandis que la police spéciale de lutte contre la crise sanitaire a été créée par la loi du 23 mars 2020 et appartient principalement aux autorités étatiques, limitant de fait l’action communale en la matière (II).
I - Un partage traditionnel entre polices administratives générales et spéciales
L’activité de police administrative ne pouvant être déléguée, les mesures qui en résultent ne peuvent être adoptées que par une autorité publique. Classiquement, on distingue les pouvoirs de police administrative du maire, largement compétent en la matière (A), des pouvoirs de police administrative d’autres autorités publiques étatiques (B).
A - Les pouvoirs de police du maire
Parmi les compétences du maire en matière de police administrative, il convient classiquement de distinguer la police générale (1), de certaines polices spéciales qui lui sont confiées (2).
1 - Le maire : autorité de police générale
La loi du 5 avril 1884 a confié des pouvoirs de police administrative générale au maire. Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) précise que « le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'État qui y sont relatifs » (CGCT, art. L. 2212-1).
Les dispositions du CGCT viennent préciser que « la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques » et ne manquent pas de détailler les domaines d’intervention de l’autorité publique : commodité de passages dans les rues, propreté des voies, tranquillité publique, secours et prévention des risques, lutte contre la divagation d’animaux malfaisants, etc. (CGCT, art. L. 2212-2, reproduit ci-dessous).
CGCT, art. L. 2212-2. La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment :
1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ;
2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ;
3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ;
4° L'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vue de la vente ;
5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ;
6° Le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l'état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ;
7° Le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces.
Des arrêtés municipaux en nombre sont donc adoptés par les maires dans ces domaines, dans le cadre de pouvoirs propres et sur le territoire communal uniquement. La commune peut voir sa responsabilité administrative être engagée en cas de carence ou de manquement dans l’exercice de ces pouvoirs. Mais au-delà, le maire peut se voir confier par le législateur des pouvoirs de polices administratives spéciales.
2 - Le maire : autorité de polices spéciales
Comme le rappelle le Pr. Vincent Tchen, « les autorités de police générale détiennent toutes un pouvoir de police spéciale. À l'inverse, l'autorité de police spéciale ne dispose pas nécessairement d'une compétence de police générale » (V. Tchen, « Fasc. 200 : Police administrative. Théorie générale », JCl. Adm., 1er oct. 2022). Le maire est effectivement compétent, selon la loi, dans quelques domaines de polices administratives spéciales dont on pourrait facilement constituer une « liste à la Prévert ».
Le maire dispose, par exemple, de pouvoirs dans le cadre de la police spéciale de la circulation et du stationnement (CGCT, art. L. 2213-1 à L. 2213-6) : réglementation de la vitesse sur les voies communes, dans le cadre fixé par la loi ; réglementation du stationnement dans le cadre des règles d’occupation du domaine public, etc. Il est également compétent en matière de police spéciale des baignades et activités nautiques (CGCT, art. L. 2213-23), de la défense extérieure contre les incendies (CGCT, art. L. 2213-32) ou encore de la police de sécurité des fours, fourneaux et cheminées (CGCT, art. L. 2213-26), etc…
D’autres autorités publiques, principalement étatiques, disposent de pouvoirs de police administrative, s’articulant avec ceux que nous venons d’évoquer.
B - Les pouvoirs de police des autorités étatiques
Des autorités étatiques diverses (Président de la République, Premier Ministre, préfets, …) détiennent des pouvoirs de police générale (1) et/ou des pouvoirs de polices spéciales (2).
1 - Les autorités étatiques : autorités de police générale
Si son rôle apparait plus mesuré – ou à tout le moins demeure moins visible – que celui d’autres acteurs étatiques, le président de la République est désigné par la Constitution comme une autorité de police générale.
D’une manière générale, le Conseil d’État a pu considérer que « l’autorité titulaire du pouvoir réglementaire général dispose, même en l’absence de toute habilitation législative, d’une compétence pour édicter des mesures de police à caractère général et s'appliquant sur l'ensemble du territoire » (CE, 8 août 1919, Labonne). Avec la Ve République, le Premier Ministre est aussi pleinement reconnu comme une autorité de police administrative générale chargée d’intervenir, dans le cadre de ses pouvoirs propres, pour prendre des mesures en vue de garantir l’ordre public. De la même façon, les préfets disposent d’un pouvoir de police administrative générale, dans les circonscriptions qu’ils administrent, sans que la loi vienne réellement détailler leurs domaines d’intervention. En cas de carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police administrative générale ou lorsqu’un trouble dépasse le territoire d’une commune, le préfet est également amené à intervenir, se substituant ainsi aux maires (CGCT, art. L. 2215-1). Mais ces autorités étatiques sont également chargées de polices spéciales.
2 - Les autorités étatiques : autorités de polices spéciales
Les autorités étatiques disposent effectivement de plusieurs polices spéciales dans des domaines précis : il s’agit notamment des ministres concernés ou encore du préfet. Le ministre de la Santé est, par exemple, l’autorité en charge de différentes polices spéciales liées aux questions de prévention et de santé publique : lutte contre le tabagisme (CSP, art. L. 3512-22) ; prévention relative à l’alcoolisme (CSP, art. L. 3322-2), etc. Le préfet et l’Agence nationale de sécurité sanitaire sont titulaires de la police spéciale en matière de produits phytosanitaires (Code rural et de la pêche maritime, art. L. 253-7). De la même façon, le préfet est investi des pouvoirs de police spéciale en matière d’OGM (C. Envir., art. L. 533-3). Enfin, on peut ajouter à ces quelques exemples d’une liste non exhaustive que les autorités de l’État, aux côtés d’agences telles que l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), sont compétentes en matière d’implantation d’antenne-relais de téléphonie mobile (Code des postes et des communications électroniques, art. L. 32-1).
Avec la crise du Covid-19, une nouvelle police spéciale de lutte contre la crise sanitaire a été mise en œuvre. Face à la multiplication de réglementations en la matière, cette nouvelle police a inévitablement – comme d’autres – posé la question de son articulation avec les pouvoirs des différentes autorités publiques.
II - La lutte contre la crise sanitaire : une nouvelle police spéciale questionnant l'articulation entre les différentes polices
Les autorités étatiques apparaissent largement compétentes dans le cadre de cette nouvelle police spéciale (A), limitant très largement l’intervention du maire (B).
A - Une intervention principalement étatique
Les autorités étatiques compétentes sont précisément désignées par la loi du 23 mars 2020 (1), tandis que l’intervention étatique apparait justifiée par les objectifs assignés (2).
1 - Des autorités étatiques désignées par la loi du 23 mars 2020
La loi du 23 mars 2020 (L. n° 2020-290, JORF du 24 mars 2020), relative à l’état d’urgence sanitaire, a mis en œuvre un régime spécifique pour lutter contre une grave épidémie. Codifiées au sein du Code de la santé publique, ces dispositions législatives permettent aux autorités étatiques de mettre en œuvre un certain nombre de restrictions, d’interdictions et de mesures pour lutter contre l’épidémie.
Elles prévoient que le Premier ministre peut notamment : « 1° Restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par décret ; 2° Interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé ; 3° Ordonner des mesures ayant pour objet la mise en quarantaine, au sens de l'article 1er du règlement sanitaire international de 2005, des personnes susceptibles d'être affectées ; 4° Ordonner des mesures de placement et de maintien en isolement, au sens du même article 1er, à leur domicile ou tout autre lieu d'hébergement adapté, des personnes affectées ; 5° Ordonner la fermeture provisoire d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l'exception des établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité ; 6° Limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature (...) » (CSP, art. L. 3131-15). Le ministre en charge de la santé peut également, comme les préfets, prendre un certain nombre de mesures (CSP, art. L. 3131-16 et s.). Les objectifs assignés par la loi et la situation particulière ont démontré la logique de confier ces pouvoirs aux autorités étatiques.
2 - La logique d’une intervention étatique liée aux objectifs assignés par la loi
Pour le Conseil d’État, « le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l'État mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 la compétence pour édicter, dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l'épidémie de Covid-19, en vue, notamment, d'assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l'ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l'évolution de la situation ». Si l’épidémie de Covid-19 a débuté par des « foyers épidémiques » dans des territoires particuliers (notamment dans la ville de Mulhouse : https://www.lepoint.fr/sante/coronavirus-la-bombe-atomique-du-rassemblement-evangelique-de-mulhouse-28-03-2020-2369173_40.php#11), la maladie s’est très rapidement propagée à l’ensemble du territoire national.
Cette propagation rapide a obligé les pouvoirs publics à prendre des mesures applicables nationalement, afin qu’une véritable stratégie puisse être mise en œuvre par l’État. L’efficacité et la cohérence des mesures sont mises en avant, à la fois dans les travaux législatifs préparatoires, mais aussi par le juge administratif. Finalement, l’objectif est multiple : mettre en œuvre une stratégie efficace et cohérente pour lutter contre l’épidémie, mais aussi éviter la naissance de réglementations « féodales » et incohérentes. C’est pour cette raison que le Conseil d’État privilégie l’intervention de l’autorité étatique et vient limiter l’intervention du maire, notamment dans cette affaire concernant la Commune de Sceaux.
B - Une intervention limitée du maire
Le raisonnement du juge, limitant l’action du maire comme autorité de police générale au bénéfice de l’autorité de police spéciale, est fidèle à la jurisprudence existante (1). Le juge administratif vient préciser les conditions d’intervention du maire valables pour quelques hypothèses (2).
1 - Un raisonnement, privilégiant la police spéciale, calqué sur la jurisprudence existante
Comme le rappelle le Pr. Vincent Tchen, « les conflits (ou concours) de pouvoirs naissent de la multiplication des polices administratives qui ont parfois des champs d'application voisins, qui sont susceptibles de s'exercer pour une même situation ou sur un même territoire ou, difficulté supplémentaire, qui relèvent parfois d'une même autorité » (V. Tchen, « Fasc. 200 : Police administrative. Théorie générale », JCl. Adm., 1er oct. 2022). L’objectif de santé publique est à la fois un objectif de cette nouvelle police spéciale, mais il peut aussi entrer à certains égards dans le périmètre de la police administrative générale du maire. En l’espèce, le maire a fait usage de ses pouvoirs de police générale pour édicter cet arrêté obligeant à porter le masque dans l’espace public, alors même que les autorités de l’État avaient adopté d’autres mesures.
Privilégiant la police administrative spéciale, le juge administratif applique un raisonnement analogue à ce qu’il a pu décider dans d’autres affaires. Ce raisonnement a trouvé à s’appliquer dans des affaires médiatisées : arrêtés municipaux anti-OGM (CE, Ass., 26 oct. 2011, n° 326492) ; arrêtés municipaux interdisant l’implantation d’antennes-relais sur l’ensemble du territoire communal (J.-H. Stahl et X. Domino, « Antennes de téléphonie mobile : quand une police spéciale d'État évince la police municipale », AJDA 2011, p. 2219) ; ou encore arrêtés interdisant les pesticides (TA Besançon, ord., 16 sept. 2019, n° 1901464). Dans chacun de ces arrêts, le juge a déclaré le maire incompétent dès lors qu’il existait une autre autorité chargée d’exercer les pouvoirs de police spéciale en la matière.
Pour la lutte contre la crise sanitaire, le Conseil d’État n’interdit pas toute intervention du maire, mais il vient encadrer strictement son action.
2 - L’intervention du maire encadrée par des conditions strictes précisées par le juge
Le Conseil d’État précise, dans cette affaire, que « l'état d'urgence sanitaire ayant été déclaré pour faire face à l'épidémie de Covid-19, l'usage par le maire de son pouvoir de police générale pour édicter des mesures de lutte contre cette épidémie est subordonné à la double condition qu'elles soient exigées par des raisons impérieuses propres à la commune et qu'elles ne soient pas susceptibles de compromettre la cohérence et l'efficacité des mesures prises par l'Etat dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale ». Cette double exigence, lorsqu’elle est démontrée par la commune, permet au maire d’intervenir légalement.
Pour tenter de se justifier sur l’existence de circonstances locales particulières appelant à des mesures municipales, la commune de Sceaux a argué d’une population plus âgée que la moyenne – alors même que l’âge avancé rend les personnes plus vulnérables à la maladie – et d’une forte affluence dans certaines rues étroites du territoire communal. Pour le juge administratif, qui rejette cet argument, « ni la démographie de la commune de Sceaux ni la concentration de ses commerces de première nécessité dans un espace réduit, ne sauraient être regardées comme caractérisant des raisons impérieuses liées à des circonstances locales propres à celle-ci et qui exigeraient que soit prononcée sur son territoire, en vue de lutter contre l'épidémie de Covid-19, une interdiction de se déplacer sans port d'un masque de protection ». Enfin, la haute juridiction considère que la mesure porte atteinte à la stratégie développée par le gouvernement qui recommandait le port du masque dans les lieux clos et pas à l’extérieur. Aussi, la disponibilité limitée des masques de protection à cette époque posait un problème plus « politique » et « technique » qui ne permettait pas de laisser les localités renforcer l’obligation de le porter.
Cette jurisprudence sera ensuite appliquée régulièrement durant les premières vagues épidémiques successives (par exemple : TA Strasbourg, ord., 25 mai 2020, n° 2003058, JCP A 2020, 311).
CE Ord., 17/04/2020, Commune de Sceaux
https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000041819175/