Introduction
Parmi les administrations centrales qui interviennent en matière financière, la Direction du budget est, sans aucun doute, la plus importante. Portée par une organisation, à la fois, solide et ouverte sur l’extérieur, cette direction du ministère de l’Economie et des Finances apparaît à même de remplir les défis qui s’imposent, de nos jours, aux finances publiques.
Actuellement dirigée par Mme Mélanie Joder, la Direction du budget jouit, en interne, d’une organisation qui lui offre une connaissance pleine et entière des différentes politiques publiques. Elle s’insère, par ailleurs, au sein d’un écosystème financier qui lui permet, en amont, d’être une source, respectée, d’informations pour les autres acteurs du système financier public et, en aval, de recevoir communication d’informations indispensables au bon exercice de son activité.
Cette direction a vu ses missions être enrichies au fil du temps. A côté de sa mission traditionnelle en matière de préparation et d’exécution du budget, elle a, en effet, été amenée à s’approprier de nouvelles tâches. Certaines s’expliquent par l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1° août 2001 et la promotion de l’exigence de performance de la dépense publique que celle-ci comporte. D’autres sont dues à l’impératif de lutte contre les déficits publics et l’ont, notamment, conduit à adopter une approche pluriannuelle des finances publiques.
Il convient, donc, d’étudier, dans une première, l’organisation de la Direction du budget (I) et d’analyser, dans une seconde partie, ses missions (II).
I – L'organisation de la Direction du budget
La Direction du budget est une direction du ministère de l’Économie et des Finances (A). Elle s’insère dans un vaste réseau d’entités à compétence financière (B).
A – Une direction du ministère de l'Économie et des Finances
La Direction du budget est une direction placée sous la tutelle du ministre de l’Économie et des Finances. Elle est composée de 245 agents et dispose de sous-directions lui permettant d’assurer sa fonction d’analyse, ainsi que d’un réseau de contrôleurs budgétaires.
Les sous-directions sont au nombre de 8 : il existe, ainsi, 6 sous-directions sectorielles et 2 sous-directions de synthèse. Les sous-directions sectorielles coordonnent des bureaux compétents sur un ou plusieurs secteurs de l’action publique, selon un découpage permettant de suivre les différentes missions qui structurent le budget de l’État et, plus largement, l’ensemble des politiques publiques. Les sous-directions de synthèse sont, elles, chargées de synthétiser les travaux des autres sous-directions afin, pour la première, d’établir le cadre et la stratégie de la politique budgétaire et des finances publiques, et, pour la seconde, de fixer les règles de gestion et de promouvoir la performance de la gestion publique. Cette organisation permet, ainsi, aux bureaux de travailler en synergie, ce qui offre à la direction du Budget une connaissance à la fois synthétique et détaillée par secteur des politiques publiques, de leurs modalités de financement et de leur efficacité.
La Direction du budget dispose, également, d’un réseau interministériel et régional de contrôleurs budgétaires qui lui permet d’exercer son contrôle sur la programmation et l’exécution budgétaires, de renforcer la prévention des risques et de s’assurer de la soutenabilité de la gestion. Ce réseau est composé de 138 agents dans les contrôles budgétaires ministériels exerçant dans 11 départements ministériels de contrôle budgétaire et comptable ministériels et de 29 contrôleurs budgétaires en région (21 en métropole, 4 dans les départements et régions d’Outre-Mer et 4 dans les collectivités d’Outre-Mer).
Sur le plan des liaisons externes, la Direction du budget s’insère au sein d’un vaste écosystème financier.
B – Une direction au cœur d'un écosystème financier
La Direction du budget entretient des liens étroits avec différentes entités disposant de compétences en matière financière. Certains appartiennent au périmètre du ministère de l’Economie et des Finances, d’autres lui sont extérieures.
La Direction du budget est, ainsi, en relation étroite avec le secrétaire d’État au Budget, qu’elle assiste, notamment, durant l’examen par le Parlement des projets de lois de finances. Elle travaille, également, avec de nombreuses autres directions des ministères économiques et financiers : la Direction générale des finances publiques (DGFiP), la Direction de la législation fiscale (DLF), l’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE), la Direction générale du Trésor (DG Trésor), la Direction des affaires juridiques (DAJ), la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) ou, encore, l’Inspection générale des finances (IGF) et le Contrôle général économique et financier (CGEFI).
En dehors de Bercy, la Direction du budget est en relation avec les directions des affaires financières (DAF) et les directions métier des ministères gestionnaires, ainsi qu’avec les organismes publics sur lesquels elle exerce une tutelle stratégique et financière. Elle se coordonne, en outre, avec le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) sur les questions européennes.
Elle est, enfin, en relation avec le Conseil d’État pour l’examen des textes soumis à son avis, avec le Haut Conseil des Finances publiques, avec le Parlement, en particulier pour l’examen des projets de lois de finances, et avec la Cour des comptes, notamment pour les rapports sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État, le rapport public annuel, ainsi que la certification des comptes.
Cette organisation, solide en interne et riche sur le plan des liaisons externes, est de nature à permettre à la Direction du budget d’exercer au mieux ses missions.
II – Les missions de la Direction du budget
La Direction du budget exerce une mission traditionnelle en matière de préparation et d’exécution budgétaire (A). L’adoption de la LOLF et la crise des finances publiques contemporaine ont, par ailleurs, renouvelé ses missions (B).
A – Une mission classique en matière de préparation et d'exécution budgétaire
La mission traditionnelle de la Direction du budget est d’ordre budgétaire : elle intervient, ainsi, tant en matière de préparation que d’exécution du budget. Ce rôle s’est, par ailleurs, enrichi, au fil du temps, du fait de la construction européenne.
La Direction du budget est, d’abord, au cœur du processus d’élaboration des projets de lois de finances. Elle participe, en effet, aux différentes réunions qui ponctuent ce processus : conférences performances, conférences budgétaires, réunions de répartition, notamment. Dans ce cadre, elle est chargée de faire des estimations des recettes et des dépenses de l’État pour l’année à venir. A charge pour l’Exécutif, ensuite, de définir les priorités gouvernementales que la Direction du budget traduira en termes de moyens budgétaires et sur la base desquelles s’engagera un processus de concertation avec les différents ministères dépensiers. C’est de ce processus qui naîtra le projet de loi de finances présenté, à l’automne, au Parlement.
L’ensemble de ces travaux sont éminemment complexes. En effet, au moment où ils sont effectués, on ne connaît pas toujours avec exactitude la totalité des dépenses et des recettes. Or, si les estimations réalisées sont fausses, à la suite, par exemple, d’arbitrages politiques trop optimistes ou d’une dégradation subite de la conjoncture, c’est tout le raisonnement budgétaire qui se trouvera faussé. Il convient, alors, de situer le budget dans un ensemble d’hypothèses macro-économiques (taux de croissance envisagé, évolution des taux d’intérêt, …) dont les données sont fournies, notamment, par la Direction générale du Trésor et l’INSEE.
La Direction du budget contrôle, par ailleurs, l’exécution du budget et propose, en cas d’écart par rapport à la trajectoire budgétaire initiale, les mesures à même de garantir la réalisation des objectifs définis par le Gouvernement. Plus généralement, elle participe à l’élaboration de tous les textes législatifs ou réglementaires ayant une incidence sur les finances publiques, qu’il s’agisse du budget de l’État, des collectivités locales ou des organismes de sécurité sociale.
Enfin, sur le plan communautaire, elle assure le suivi des affaires européennes sur le terrain budgétaire et examine leur incidence sur le budget national. Elle participe, également, aux négociations des perspectives financières communautaires et à l’élaboration du budget de l’Union européenne.
Ces missions classiques ont été, récemment, enrichies du fait de l’évolution contemporaine des finances publiques.
B – Une mission renouvelée ces dernières années
Deux facteurs sont, récemment, venus accroître le rôle de la Direction du budget : l’adoption de la LOLF et la nécessité du redressement des finances publiques.
En premier lieu, la LOLF lui a confié, depuis le 1° janvier 2006, la charge du pilotage de sa mise en œuvre. Cette nouvelle mission a fait évoluer l’approche que la direction a de son rôle : elle a, ainsi, recentré son rôle sur l’aide au pilotage des dépenses publiques ; elle a adapté ses outils et ses méthodes pour prendre en compte les innovations de la loi organique ; elle s’est aussi appropriée de nouvelles fonctions comme la négociation et le suivi des indicateurs de performance. Plus généralement, la Direction du budget a dû renforcer son effort de remise en question de la dépense publique, c’est-à-dire analyser son utilité, son efficacité. Cette tâche est ancienne, mais elle a pris un relief particulier, de nos jours, en raison de l’impératif de performance que consacre la LOLF.
En second lieu, son rôle a été rehaussé du fait de l’impératif contemporain de lutte contre les déficits publics. C’est, ainsi, que la Direction du budget est, à présent, chargée de proposer une stratégie globale des finances publiques sur le long terme, stratégie qui est perçue comme une garantie de retour à l’équilibre des finances nationales. C’est sur la base de cette stratégie qu’est établi le programme de stabilité transmis, chaque année, à l’Union européenne. C’est, également, à l’aune de cette programmation pluriannuelle que sont appréciés les choix budgétaires faits sur le court terme.
En enrichissant et en renouvelant ses missions, ces évolutions ont conforté le rôle de premier plan de la Direction du budget, de sorte que celle-ci constitue, plus que jamais, un lieu de pilotage essentiel de la mise en œuvre des politiques financières publiques.