Introduction
L’arrêt dit « Wightman » a été rendu par la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) le 10 décembre 2018. Cet arrêt à trait à la possibilité pour un État de révoquer une notification d’intention de quitter l’Union européenne.
Le contexte général de cet arrêt est celui du Brexit, qui désigne la réponse favorable à la sortie de l’Union européenne (UE) du Royaume-Uni au référendum sur cette question organisé le 23 juin 2016. Le 29 mars 2017 le premier ministre britannique a notifié au Conseil européen la volonté de son pays de se retirer de l’Union européenne sur le fondement de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (TUE). Cet article prévoit une procédure précise pour encadrer le retrait d’un État de l’UE. En l’espèce, et plus précisément, cet arrêt trouve sa source dans une procédure opposant MM. Andy Wightman, Ross Greer, Alyn Smith, David Martin, Mme Catherine Stihler, M. Jolyon Maugham et Mme Joanna Cherry au Secretary of State for Exiting the European Union (le secrétaire d’État chargé du retrait de l’Union européenne au Royaume-Uni). Dans ce cadre une cour écossaise (la Court of Session, Inner House, First Division) a décidé de saisir la CJUE d’une question préjudicielle sur le fondement de l’article 267 Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
Le problème de droit auquel la CJUE a dû répondre est le suivant : le Royaume-Uni peut-il révoquer unilatéralement la notification de son intention de quitter l’Union européenne ?
La Cour a répondu à ce problème d’une part en admettant la recevabilité de la demande et d’autre part en statuant favorablement sur la possibilité d’une révocation unilatérale par un État de la notification de son intention de se retirer de l’Union européenne.
Nous verrons ainsi dans un premier temps que la CJUE a jugé recevable la demande d’interprétation de l’article 50 du TUE qui lui était présentée (I). La Cour se livre dans un second temps à une interprétation de cet article qui l’amène à consacrer une souveraineté la plus large possible des États membres dans l’exercice de leur droit de retrait de l’Union (II).
I - Question hypothétique mais interprétation nécessaire : une demande d'interprétation de l'article 50 jugée recevable par la CJUE
Dans cet arrêt la Cour va devoir interpréter l’article 50 du TUE, qui ne mentionne pas explicitement de règles concernant la révocation d’une notification d’intention de retrait (B). Avant cela la Cour doit tout d’abord considérer si la question préjudicielle est recevable (A).
A - Un caractère hypothétique d'une révocation de la notification de retrait ne faisant pas obstacle à la recevabilité de la question préjudicielle
La Cour va d’abord rappeler les principes fondateurs du droit européen et la spécificité de l’ordre juridique de l’Union (1) avant de juger que la question préjudicielle est recevable, peu importe que la révocation de la notification de retrait ait ou non un caractère hypothétique dans le contexte étudié (2).
1 - Une décision de recevabilité fondée sur la spécificité de l’ordre juridique européen
La CJUE rappelle tout d’abord la spécificité et l’autonomie de l’ordre juridique européen. Les traités européens constituent en effet « charte constitutionnelle de base de l’Union » et diffèrent des traités internationaux ordinaires en ce qu’ils ont « instauré un nouvel ordre juridique, doté d’institutions propres, au profit duquel les États qui en sont membres ont limité, dans des domaines de plus en plus étendu, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement ces États, mais également leurs ressortissants » (paragraphe 44). Le droit de l’Union est ainsi un droit de source autonome avec une primauté sur les droits nationaux des États membres et un effet direct d’un certain nombre de dispositions. La Cour rappelle aussi l’importance de la préservation des droits des citoyens européens. La CJUE se base sur ces principes inhérents au droit de l’UE pour justifier sa décision.
2 - Une décision de recevabilité malgré le caractère hypothétique de la question étudiée
Des doutes ont été émis, par le gouvernement britannique mais aussi par la Commission européenne, sur la recevabilité de la demande. En effet le cas étudié, la révocation de la notification de retrait du Royaume-Uni, a un caractère hypothétique, d’autant plus que le gouvernement britannique n’a jamais évoqué une telle possibilité. La CJUE va pour autant accueillir favorablement cette demande. De plus elle va accepter de soumettre cette demande à une procédure accélérée, comme demandé par la juridiction de renvoi. Ainsi la Cour va, avec cet arrêt, plutôt se pencher sur une question juridique d’ordre théorique ayant trait à l’interprétation de l’article 50 que répondre à un cas concret. Une fois le point de la recevabilité tranché la Cour doit donc se pencher sur l’interprétation de l’article 50.
B - La nécessaire interprétation par la Cour de l'article 50 du TUE du fait du silence de ce dernier sur la question d'une révocation de la notification d'intention de quitter l'Union
La Cour rappelle tout d’abord le dispositif de l’article 50, qui encadre précisément le processus de retrait de l’Union (1). L’interprétation que retiendra la Cour de cette article peut offrir une nouvelle alternative au Royaume-Uni, engagé dans le processus de retrait de l’UE (2).
1 - Un dispositif précis prévu par l’article 50 TUE ayant pour but d’encadrer la procédure de retrait
L’article 50 du TUE encadre la procédure de retrait d’un État membre de l’Union européenne. Il prévoit plusieurs étapes dans ce processus. Tout d’abord l’État membre doit notifier son intention de se retirer au Conseil européen. Il doit ensuite négocier avec l’UE pour parvenir à un accord de retrait qui fixe le cadre de ses futures relations avec l’Union. L’accord en question est conclu « au nom de l'Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen » (article 50 TUE). En l’absence d’accord la sortie de l’UE sera effective deux ans après la notification, sauf si ce délai est prolongé à l’unanimité par le Conseil européen. L’article 50 précise enfin que l’État qui s’est retiré pourra ultérieurement demander de nouveau à adhérer à l’UE.
La révocation de la notification de retrait, et ses éventuelles conditions, n’est pas évoquée explicitement par l’article 50. La Cour va dès lors devoir interpréter cet article et, par-là, statuer sur le degré de souveraineté d’un État membre dans le processus de retrait de l’Union. La révocation du retrait doit-elle être entourée de conditions ? Où s’agit-il d’une prérogative entièrement souveraine de l’État qui peut être mise en œuvre librement ?
2 - Une interprétation susceptible d’offrir une nouvelle alternative au Royaume-Uni dans son processus de retrait
Comme le souligne l’avocat général dans cet arrêt, on peut douter que les règles en matière de retrait d’un traité de la convention de Vienne soit applicables en droit de l’Union car l’UE en tant que telle n’est pas partie à la convention de Vienne, de même que plusieurs États membres. L’article 50 TUE constitue ainsi, du point de vue du droit international public, une loi spéciale par rapport à la loi générale de la convention de Vienne. L’interprétation de la Cour doit donc reposer sur l’article 50, la convention de Vienne pouvant seulement servir à éclairer les dispositions de l’article 50 puisque ce dernier ne prévoit pas explicitement de règles concernant la révocation de la notification de retrait.
La Cour fonde ainsi son interprétation en premier lieu sur l’article 50 TUE mais aussi sur l’ensemble des traités européens, notamment l’article 1 TUE qui proclame l’objectif de créer « une union sans cesse plus étroites entre les peuples de l’Europe ». La Cour rappelle aussi « l’importance des valeurs de liberté et de démocratie » qui figurent à l’article 2 TUE (paragraphe 62 de l’arrêt). Comme le rappelle la Cour les États ont librement adhéré à l’Union et l’architecture juridique de cette dernière repose sur l’idée que tous les États partagent ces valeurs communes.
La décision de la CJUE peut permettre d’offrir une nouvelle alternative au Royaume-Uni. En effet avant cette décision, ce dernier peut conclure un accord de retrait avec l’UE, sortir de l’UE sans accord après l’expiration du délai de deux ans ou voir ce délai prolongé pour continuer à négocier un accord. Selon l’interprétation de la Cour de l’article 50 TUE le Royaume-Uni pourrait, suite à cet arrêt, également décider de révoquer unilatéralement sa notification de retrait et rester membre de l’UE. Il faut rappeler qu’au moment de cet arrêt le Royaume-Uni est toujours membre de l’UE et que le délai de deux ans depuis sa notification de retrait n’est pas écoulé.
Dans son interprétation de l’article 50 la Cour va mettre en avant la possibilité d’une révocation unilatérale de la notification d’intention de retrait, soulignant ainsi la grand souveraineté laissée aux États en la matière.
II - La consécration par la Cour d'une souveraineté la plus large possible dans la décision de révocation d'une notification de retrait de l'Union
La Cour va se livrer à une interprétation téléologique de l’article 50 TUE qui va lui permettre d’affirmer qu’un État peut révoquer unilatéralement sa notification d’intention de quitter l’Union (A). Il est intéressant d’analyser la portée et les conséquences de cette décision, marquée par des divergences entre les différentes institutions européennes et par le contexte inédit d’une sortie d’un État de l’UE (B).
A - Le caractère unilatéral de la révocation de la notification d'intention de retrait justifié par une interprétation téléologique de l'article 50
La CJUE va, en interprétant l’article 50, affirmer une souveraineté la plus large possible pour l’État membre dans sa possibilité de révocation de la notification de retrait. Pour soutenir cette interprétation la Cour note d’abord qu’il faut distinguer l’intention de se retirer de l’UE, exprimée par une notification, du retrait définitif, qui intervient au terme du processus prévu par l’article 50 (1). La Cour en déduit ensuite une impossibilité de forcer un État membre à quitter l’Union, ce qui implique de laisser à cet État la possibilité de changer d’avis en révoquant sa notification de retrait (2).
1 - L’intention de se retirer de l’Union n’est pas assimilable à une décision définitive de se retirer
La Cour rappelle que le processus de retrait s’effectue en plusieurs étapes distinctes : d’abord la notification de l’intention de retrait puis la négociation d’un accord puis le retrait à proprement parler.
Dans ce cadre, la Cour analyse l’article 50 comme porteur d’un double objectif : d’une part cet article affirme le caractère souverain du droit de retrait de l’Union, d’autre part il permet d’organiser et d’ordonner ce retrait.
Pour la Cour si l’État est souverain pour notifier sa volonté de retrait il est tout aussi souverain pour révoquer cette notification. En l’absence de disposition expresse la Cour considère que la révocation de la notification de retrait est soumise aux mêmes règles que la notification du retrait : elle peut être décidée unilatéralement et souverainement et doit respecter les règles constitutionnelles internes de l’État concerné.
La notification de l’intention de retrait n’a pas pour effet d’interrompre la participation de l’État à l’Union européenne, dont il reste membre jusqu’au retrait effectif. Par conséquent un État peut prendre la décision souveraine de finalement conserver son statut d’État membre de l’UE.
Il en découle que la notification de l’intention de se retirer ne conduit pas forcément au retrait effectif, ce dernier n’intervenant qu’après la conclusion d’un accord de retrait ou après l’expiration des délais mentionnés à l’article 50 TUE.
Pour appuyer cette position la Cour note également que la convention de Vienne, dans son article 68, prévoit que la notification de retrait d’un traité international peut être révoquée unilatéralement.
2 - L’impossibilité de forcer un État à quitter l’Union
Pour la Cour refuser la possibilité d’une révocation de la notification de retrait reviendrait à expulser de facto l’État concerné de l’Union, puisqu’il ne pourrait plus revenir sur sa décision. La Cour est très claire sur ce point aux paragraphes 65 et 66 de l’arrêt : « si un État ne peut être contraint d’adhérer à l’Union contre sa volonté, il ne peut pas non plus être contraint de se retirer de l’Union contre sa volonté. Or, si la notification de l’intention de retrait devait conduire inéluctablement au retrait […] cet État membre pourrait être contraint de quitter l’Union contre sa volonté […] de revenir sur sa décision de se retirer de l’Union et, partant, de demeurer membre de celle-ci ».
Le fait de forcer un État à quitter l’Union serait contraires aux valeurs et aux objectifs de celle-ci, sur lesquels la Cour a déclaré s’appuyer pour justifier son raisonnement. La Cour considère, par exemple, qu’on ne peut pas répondre à l’objectif de créer une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe (article 1 TUE) si un État ne peut pas finalement souhaiter demeurer dans l’Union après avoir notifié son intention d’en sortir.
La Cour justifie cette position également par les conséquences graves et importantes d’un retrait de l’Union sur les citoyens de l’État concerné mais aussi sur les citoyens des autres États membres, notamment en matière de libre circulation.
La Cour profite de cet arrêt, au paragraphe 74, pour fixer quelques règles en matière de révocation de la notification de l’intention de retrait : une telle révocation doit être effectuée par écrit auprès du Conseil européen et doit avoir un caractère unique et inconditionnel ayant pour effet de confirmer l’appartenance de l’État membre à l’Union. Une telle révocation a pour effet de mettre fin à la procédure de retrait.
In fine, la Cour se livre à une intégration téléologique de l’article 50 TUE, c’est à dire en fonction des objectifs de cet article. Il est intéressant de noter que la Cour place au cœur de son argumentation le principe d’ « union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe » et insiste sur la citoyenneté européenne. Soulignons également que le droit européen est loin de s’opposer à la souveraineté étatique, puisque la Cour insiste sur l’importance d’une souveraineté la plus large possible en matière de retrait. Selon un parallélisme des formes si l’intention de se retirer peut-être notifiée souverainement alors la révocation de cette notification est un processus tout aussi souverain. En définitive c’est la souveraineté étatique la plus large possible qui permet à l’Union de se donner toutes les chances de ne pas voir l’un de ses membres la quitter, puisque le membre en question peut librement revenir sur sa décision sans avoir besoin d’un accord avec les autres États membres ou la Commission. Notons que cette souveraineté dans la révocation du retrait connait cependant des limites. En effet une telle révocation doit intervenir avant la conclusion d’un accord de retrait, c’est à dire dans un délai de deux ans éventuellement prorogé avec l’accord unanime du Conseil européen.
Pour analyser la portée et l’originalité de cette décision, rendue dans un contexte inédit, il est intéressant de noter la forte divergence entre les institutions européennes sur la question de la révocation de la notification de retrait.
B - Une décision forte et originale de la CJUE dans un contexte inédit de sortie d'un État membre de l'Union et de divergence entre institutions européennes
Cette décision de la CJUE s’inscrit en opposition avec la lecture de l’article 50 prônée par la Commission et le Conseil (1). Si cet arrêt, qui repose sur un raisonnement original de la Cour, permet indiscutablement de clarifier l’article 50 il ne lève pas totalement les interrogations sur d’éventuels abus dans le processus de retrait (2).
1 - Un arrêt marqué par une divergence d’appréciation entre la Commission et le Conseil européen d’une part et la CJUE d’autre part
La Cour s’écarte dans cet arrêt de l’opinion de la Commission et du Conseil européen qui souhaitaient établir une analogie entre la révocation de la notification de retrait et la prolongation du délai pour négocier un accord de retrait (paragraphe 60).
En effet la position du Conseil européen et de la Commission impliquerait que le Conseil européen devrait approuver à l’unanimité la révocation de la notification d’intention de retrait, comme c’est le cas pour la prolongation du délai pour conclure un accord de retrait. Dès lors, selon la Cour, la révocation de la notification de retrait ne serait plus totalement souveraine puisque conditionnée à l’approbation des autres États. La Commission et le Conseil européen considèrent que seule la première phase du processus, la notification d’intention de retrait, est unilatérale, le reste du processus de sortie devant s’effectuer de manière bilatérale et concertée.
La Commission et le Conseil européen avaient retenu cette interprétation de l’article 50 en indiquant craindre qu’un droit de révocation unilatéral conduise l’État concerné à ne pas négocier l’accord de retrait de bonne foi. En effet s’il considère que les négociations ne lui sont pas favorables l’État ayant indiqué son intention de se retirer pourrait décider de changer d’avis. De même l’État en question pourrait révoquer sa notification de retrait puis la réintroduire ultérieurement, ce qui lui donnerait ainsi un délai supplémentaire sans passer par l’autorisation du Conseil européen prévue à l’article 50.
La Cour ne va pas dans le sens de la Commission et du Conseil européen et retient une interprétation de l’article 50 qui donne une importance accrue à la souveraineté étatique. La Cour souligne que les craintes de la Commission et du Conseil européen ne sont, selon elle, pas fondées. Elle rappelle que l’interdiction des pratiques abusives est un principe général de droit européen. De plus une révocation de la notification d’intention de retrait doit intervenir conformément aux règles constitutionnelles de l’État membre, ce qui suppose un processus assez lourd (nouveau référendum, changement de gouvernement…). Le risque de révocations successives dans un but « tactique » semble ainsi peu probable aux yeux de la Cour.
2 - Une décision originale permettant de clarifier l’article 50 sans pour autant lever toutes les interrogations sur les abus possibles dans le processus de retrait
Cette décision revêt une importance particulière puisqu’elle s’inscrit dans le contexte de la première, et seule à ce jour, sortie d’un État membre de l’UE. Elle contribue à affirmer que le processus d’intégration n’a rien d’irréversible, malgré l’objectif d’une « union sans cesse plus étroite ». Elle permet également de clarifier les silences de l’article 50.
Il faut aussi souligner qu’avec cet arrêt la CJUE va promouvoir une vision particulière de l’ordre juridique européen, en opposition avec celle de la Commission et du Conseil européen. Ces derniers promeuvent en effet une lecture institutionnelle de l’article 50 qui vise à protéger l’UE des abus éventuels de l’État souhaitant de se retirer.
La Cour au contraire retient une interprétation systémique et téléologique de l’article 50. Elle prend aussi en compte l’intérêt des citoyens européens, et pas seulement des États et des institutions, qui seront nécessairement affectés par le retrait. La Cour fait ainsi une interprétation originale de l’article 50 afin de donner le plus de possibilités à un État souhaitant quitter l’Union de revenir sur sa décision. Pour la Cour c’est la spécificité constitutionnelle de l’ordre juridique européen, qu’elle rappelle dès le début de cet arrêt, qui permet cet interprétation de l’article 50.
La décision de la Cour est originale car elle met en avant le caractère encadré de la procédure prévue par l’article 50, dans laquelle les institutions européennes jouent un rôle important, pour en déduire la souveraineté la plus large possible pour l’État souhaitant se retirer. C’est ce raisonnement qui permet à la Cour de déduire un parallélisme procédural entre la notification d’intention de retrait et la révocation de cette notification. La Cour semble ainsi faire primer l’un des objectifs de l’article 50 (l’affirmation de la souveraineté étatique dans le processus de retrait) sur l’autre (l’encadrement de ce processus).
La Cour manie ainsi des notions parfois contradictoires (droits des citoyens européens et intérêts des États, souveraineté étatique et encadrement multilatéral du processus de retrait, spécificité de l’ordre juridique européen et références à la Convention de Vienne) pour justifier son raisonnement, ce qui souligne le caractère original et atypique de cette décision. Pour autant cette décision ne lève pas complètement les inquiétudes soulevées par la Commission et le Conseil, notamment concernant les abus de la procédure de retrait. Ces questions ne manqueront pas de se poser de nouveau si d’aventure d’autres États manifestent leur volonté de quitter l’Union européenne.