Clap de fin pour la saga des crèches de Noël (CE, ass., 9/11/2016, Fédération de la libre pensée de Vendée ; CE, ass., 9/11/2016, Fédération départementale des libres penseurs de Seine-et-Marne)

Publié le 13 juillet 2017

Introduction

Le cycle électoral de 2017 a montré combien les questions liées à l’application de la laïcité occupent une place importante dans le débat public. Assez éloigné des polémiques estivales, c’est sur l’installation des crèches de Noël dans les édifices publics que l’assemblée du contentieux du Conseil d’État vient de prendre position, par deux arrêts du 9 novembre 2016.

En 2012, la commune de Melun avait installé une crèche dans une alcôve située sous un porche du bâtiment des services municipaux. La Fédération départementale des libres penseurs, dont on connaît la vigueur contentieuse, avait sollicité du Maire de ne pas procéder à l’installation. Ce dernier avait toutefois décidé de ne pas tenir compte de cette demande. En première instance, le Tribunal administratif de Melun avait rejeté la requête formée par l’association. Saisi par cette dernière, la Cour administrative d’appel de Paris avait infirmé le jugement (CAA Paris, 8 octobre 2015, Fédération départementale des libres penseurs de Seine-et-Marne , req. n° 15PA00814). La ville s’est pourvue en cassation.

La seconde espèce est similaire. La Fédération de la libre pensée de Vendée avait été confrontée à la même volonté politique de la part du Président du Conseil général, la même année. La suite contentieuse est exactement inverse à l’affaire précédente. Le Tribunal administratif de Nantes avait fait droit à la demande de l’association, mais la Cour administrative, saisie par le Conseil général, avait infirmé ce jugement (CAA Nantes, 3 octobre 2015, Fédération de la libre pensée de Vendée, req.n° 14NT03400). La Fédération de la libre pensée s’est donc pourvue en cassation.

On peut d’emblée souligner l’insécurité juridique qui découlait de cette opposition d’appréciation des juges du fond. Il est peu dire que la position du Conseil d’État était attendue. Comme à son habitude en matière religieuse, il s’est placé dans la logique d’équilibre qui ressort de la loi de 1905. Son apport est double. Sur le plan de la qualification juridique de la notion « d’emblème religieux » telle qu’elle s’exprime à l’article 28 de la loi de 1905, le Conseil reconnaît l’ambiguïté symbolique de la crèche. Si cette solution revêt un intérêt pratique particulier, surtout en cette période, l’apport essentiel réside dans l’architecture juridique qu’il développe. Aux termes d’un raisonnement « à tiroirs », il construit le cadre juridique de l’installation des crèches de Noël. Ces installations sont par principe interdites. Une première exception résulte de leur éventuel caractère « culturel, artistique ou festif ». Celui-ci ne doit toutefois pas « exprimer la reconnaissance d’un culte » ni « marquer une préférence religieuse ». Son appréciation doit tenir compte du « contexte », de l’absence de « prosélytisme », des « conditions particulières » de l’installation, de « l’existence ou de l’absence d’usages locaux » et du lieu. Ce dernier élément est décisif pour la suite de la réflexion. Les « bâtiments publics » qui sont le « siège d’une collectivité publique ou d’un service public » sont soumis à une exigence particulière de neutralité. Seules des « circonstances particulières » permettent alors de reconnaître le caractère « culturel, artistique ou festif » susceptible d’autoriser l’installation. En revanche, dans les autres lieux, et notamment la voie publique, le caractère festif est plus souplement reconnu, sauf, si elle « constitue (…) un acte de prosélytisme ou de revendication d’une opinion religieuse ».

Il apparaît clairement que le Conseil d’État a souhaité faire preuve à la fois de pédagogie et d’exhaustivité. Ces arrêts du 9 novembre devraient clore la polémique. Leur apport réside dans l’expression claire des conditions de « laïcisation », et donc de légalité, de l’installation d’une crèche dans les espaces publics (I). Cependant, même si la jurisprudence se trouve désormais stabilisée, certaines incertitudes peuvent être questionnées (II).

I - Les conditions d'une crèche laïcisée

Si autant d’oppositions ont pu naître entre les juridictions du fond, c’est parce que la qualification d’emblème religieux de la crèche est délicate. Cette dernière, comme la fête de Noël, est ambiguë (A). La solution du Conseil se concentre plus sur les conditions d’installation de la crèche, pour en déterminer le caractère prohibé, que sur la signification intrinsèque de la représentation (B).

A - L'ambiguïté symbolique de la crèche de Noël

Les arrêts d’assemblée du Conseil d’État mettent fin à une saga judiciaire qui dure depuis plusieurs années. S’agissant des arrêts commentés, l’histoire débute en 2012. Aux jugements des tribunaux administratifs de Melun (TA Melun, 22 décembre 2014, Fédération départementale des libres penseurs de Seine-et-Marne, req. n°1300483) et Nantes (TA Nantes, 14 novembre 2014, Fédération de Vendée de la libre pensée, req. n°1211647.), doivent être ajoutés ceux de Montpellier (TA Montpellier, 19 décembre 2014, Garcia, req. n°1405626) et, antérieurement, ceux d’Amiens (TA Amiens, 30 novembre 2010, Debaye, req. n°0803521 : et TA Amiens, 17 février 2015, Fédération de la libre pensée de l'Oise, req.n° 1300269). On peut également y inclure les arrêts précités des Cours de Nantes (CAA Nantes, 3 octobre 2015, Fédération de la libre pensée de Vendée, req.n° 14NT03400) et Paris (CAA Paris, 8 octobre 2015, Fédération départementale des libres penseurs de Seine-et-Marne , req. n° 15PA00814). Cette série d’arrêts avait intéressé la doctrine. Schématiquement, il est possible de classer ces jugements en deux catégories.

Certains d’entre eux considéraient sans aucune ambiguïté que les crèches constituaient des symboles religieux dans la mesure où elles représentent la naissance du prophète du christianisme. Cette solution présentait le mérite de la clarté et de la proportion. Il est difficile, en effet, de considérer que la crèche de Noël est déliée de toute connotation religieuse. D’ailleurs, si on les retrouve dans quelques mairies de France, elles sont présentées dans la grande majorité des églises de la « fille aînée de l’Église ». Cette qualification conduisait systématiquement à l’annulation des décisions d’installation.

La deuxième position, exactement inverse, considérait que la crèche n’était qu’une décoration traditionnelle d’une fête devenue essentiellement familiale et commerciale. Le Tribunal de Melun, notamment, avait suivi cette position, l’explicitant par un considérant dont la reproduction est méritée : « Considérant que si la fête de Noël a été́ longtemps confondue avec la fête chrétienne de la Nativité́, dans une société́ largement sécularisée, elle a perdu ce caractère religieux pour devenir une fête familiale traditionnelle ; que de même, si une crèche peut être regardée comme une reproduction figurative de la naissance de Jésus, elle est dépourvue de toute signification religieuse lorsque elle est installée temporairement en dehors des lieux de culte à l’occasion de la fête de Noël et hors de tout contexte rappelant la religion chrétienne, et constitue alors une des décorations traditionnellement associées à Noël comme le sapin de Noël ou les illuminations ». Selon cette position, la crèche ferait partie d’un folklore traditionnel, ayant perdu toute signification religieuse « dans une société largement sécularisée ». L’argument de l’évolution de la société est très intéressant. Il entend marquer l’attention que le juge porte à la façon dont la crèche est perçue et non en fonction de ce qu’elle est en soi. Ce faisant, pourtant, le Tribunal porte atteinte tant à la lettre qu’à l’esprit de la loi de 1905, qui interdit les emblèmes religieux et ne vise pas à protéger les citoyens contre une forme « d’agression religieuse ».

La divergence profonde de qualification juridique devait amener le Conseil a jouer son rôle de Cour suprême, régulatrice des antagonismes juridiques entre les juridictions du fond. Sa position est plus nuancée.

B - Les conditions de légalité d'une crèche « laïcisée »

Le Conseil reconnaît la pluralité d’interprétation à donner aux crèches. L’admission d’une installation publique est conditionnée au respect d’un certain nombre de conditions. Elles sont à la fois positives et négatives.

Pour l’essentiel, la légalité d’une telle installation réside dans la reconnaissance positive d’un « caractère culturel, artistique ou festif ». Le Conseil délivre les clefs d’appréciation de cette condition, qui doit être réalisée in concreto. Le périmètre d’appréciation est délimité par le « contexte », des « conditions particulières d’installation », de l’existence ou non d’« usages locaux », et du lieu. Le contexte est lié à l’éventuel caractère prosélyte. En premier lieu, pour que l’équivocité symbolique joue en faveur de la légalité de l’installation, la crèche ne peut être que temporaire, c’est-à-dire qu’elle doit constituer un élément des décors de la période de Noël. En second lieu, elle ne doit pas être accompagnée d’une manifestation particulière liée à l’exercice du culte. Les conditions particulières d’installation semblent devoir renvoyer à ce qui est généralement admis. Les usages locaux peuvent être rattachés à une double logique. D’une part, l’article 28 de la loi de 1905 ne prévoit d’interdiction que « pour l’avenir ». L’existence d’une tradition particulière antérieure permet de recouper ces usages. D’autre part, la notion peut aussi renvoyer au principe d’abstention générale d’intervention des personnes publiques dans les affaires religieuses lorsque leurs manifestations sont liées à des « traditions locales » ou des « usages » (CE, 19 février 1909, Abbé Olivier, req. N°27355). Au sens de la loi de 1905, l’ « usage local » s’entend d’une « pratique régulière et suffisamment durable » (CE, 11 mai 1994, Larcena, req. n° 137612. ; CE, 14 octobre 2015, Mme. A.d). Toutefois, il peut dépasser le cadre temporel de la loi. Un usage local peut naître postérieurement à 1905 (CE, 14 octobre 2015, Commune de Boissettes, req. n°374601). Le recours à l’ « usage » dans le contexte particulier de la neutralité – abstention des personnes publiques, correspond à une extension de son utilisation en matière de police des cultes (CAA Nancy, 6 mars 2008, Commune de Soultz, req. n°97NC00083).

Une fois ce caractère établi, la personne publique doit démontrer l’absence de « reconnaissance d’un culte » ou de marque d’une « préférence religieuse ». Lorsque l’installation est réalisée dans l’espace public, mais hors des bâtiments publics, elle doit également s’abstenir de constituer un « acte de prosélytisme » ou de « revendication d’une opinion religieuse ».

On notera l’exigence renforcée de neutralité qui s’impose au sein des bâtiments publics. Le Conseil d’État prend soin de préciser que « Dans l’enceinte des bâtiments publics, sièges d’une collectivité publique ou d’un service public, le fait pour une personne publique de procéder à l’installation d’une crèche de Noël ne peut, en l’absence de circonstances particulières permettant de lui reconnaître un caractère culturel, artistique ou festif, être regardé comme conforme aux exigences attachées au principe de neutralité des personnes publiques ». Cette précision n’était pas évidente au regard du texte de la loi. Ce dernier vise les « édifices publics » et les « emplacements publics ». La sous-catégorie de « bâtiments publics » à laquelle fait référence le Conseil n’apparaît pas en tant que telle et ne devrait pas, selon une lecture stricte de la loi, conduire à l’application d’un régime différent. Mais la position du Conseil est louable. Elle « complète » en quelques sortes la loi. La neutralité religieuse est davantage la résultante du principe plus général de neutralité, dans tous ses aspects, commercial, politique, auquel sont astreintes les personnes publiques. C’est alors la combinaison du principe de laïcité et du principe de neutralité qui permet d’aboutir à cette solution.

En revanche, sur la voie publique, le Conseil établit une forme de présomption de caractère festif. Il prend égard du « caractère festif des installations liées aux fêtes de fin d’année notamment sur la voie publique » pour poser un principe, une « possibilité » d’installation des crèches. La logique relève bien du principe, puisqu’il est pourvu d’une exception : il ne faut pas que cette dernière constitue un « acte de prosélytisme ou de revendication d’une opinion religieuse ». On avoue toute même avoir un peu de mal à saisir ce que peut concrètement recouper les termes de « revendication d’une opinion religieuse ». L’incertitude est la même que lorsque le Conseil juge « possible » l’installation d’une crèche à la condition qu’elle n’exprime « pas la reconnaissance d’un culte » ni ne marque « une préférence religieuse ». Le centre de gravité de cette logique semble résider moins dans l’ « opinion religieuse », le caractère cultuel ou l’expression religieuse que dans l’existence d’une « revendication », d’une « reconnaissance », d’un « prosélytisme » ou d’une « préférence ». Sans nier le caractère religieux, il s’agirait plus de le « neutraliser ». Dans la continuité de l’appréciation in concreto qu’exige désormais le Conseil d’État, il pourrait s’agir de crèches particulièrement grandes ou mettant particulièrement en avant la symbolique religieuse, en se détachant de ce qui est habituellement pratiqué. C’est donc au regard d’un standard que les juges sont invités à se prononcer désormais.

II - Les incertitudes liées à la position du Conseil d'État

Bien que la solution du Conseil d’État soit équilibrée, il demeure des incertitudes. La première tient à la place exacte jouée par le caractère laïc dans le raisonnement juridique que devront désormais suivre les juges du fond (A). La seconde, aux possibilités concrètes de faire respecter l’interdiction (B).

A - Les incertitudes quant à la place du caractère laïc dans le raisonnement juridique

Dans les deux cas, les requérants soutenaient qu’un telle installation était contraire aux principes posés par l’article 28 de la loi de 1905. Dans les deux cas, pourtant, la Cour de Paris et celle de Nantes s’étaient limitées à la seule qualification. La première avait jugé que la crèche présentait bien les caractères d’un emblème religieux, au sens de la loi de 1905, et non d’une « simple décoration traditionnelle ». Le seconde, à l’inverse, avait écarté cette qualification au motif que la crèche s’inscrivait dans « le cadre d'une tradition relative à la préparation de la fête familiale de Noël ». Le Conseil d’État, malgré les solutions contraires de ces Cours administratives d’appel, casse les deux arrêts du fait de l’absence d’examen du caractère « culturel, artistique ou festif » susceptible de justifier l’installation litigieuse.

La seconde phase de la séquence, omise par les juges du fond, joue de façon différente.

On peut se demander si le caractère « culturel, artistique et festif » susceptible de conduire à la légalité d’une installation comme une crèche est lié au processus de qualification ou à une justification. Le texte de l’article 28 de la loi de 1905 semble plutôt jouer dans le sens d’une exception à l’interdiction d’installation d’emblèmes religieux dans l’espace public. La formulation est précise : « Il est interdit (…) d’élever ou d’apposer aucun signe religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l’exception des édifices … ». L’exception porte bien sur les lieux et non sur la chose en elle-même. En d’autres termes, l’exception n’immunise pas l’objet du litige de la qualification d’« emblème religieux » au sens de cet article.

Le Conseil ne fait pas une application stricte de la loi. Dans la logique qui est la sienne, l’aspect en quelques sortes, culturel qui autorise l’installation publique d’un emblème religieux est lié au lieu ( les « musées ou expositions ») et non à la chose. Cette ambiguïté se retrouve dans une affaire célèbre jugée par la Cour administrative de Nantes. En 1999, l’arrêt CAA Nantes, 4 février 1999, M. Georges X. c/ Commune de Vallet, req. n° 98NT00337 avait annulé le refus du maire de retirer un crucifix de la salle du Conseil. L’exception temporelle n’avait pu jouer. Le maire s’était exécuté, mais avait placé ledit crucifix dans une vitrine située dans la même salle. Le requérant avait alors décidé de saisir la même Cour d’une demande d’injonction d’exécution du premier arrêt. Dans son arrêt CAA Nantes, 12 avril 2001, M. Georges X. c/ Commune de Vallet, req. n° 00NT01993, la Cour rejette cette demande en jugeant que les dispositions de la loi de 1905 « ne font pas obstacle à ce qu'un objet de culte puisse être conservé, au titre du patrimoine historique d'une commune dans une vitrine d'exposition comportant divers objets dénués de connotation religieuse », de sorte que « le crucifix ne peut alors être regardé comme un emblème religieux apposé dans un emplacement public au sens de la loi du 9 décembre 1905 ». La formulation de ce motif rend délicat de déterminer si la disqualification porte sur le caractère « d’emblème religieux » ou si elle porte sur le lieu dans lequel il est exposé.

C’est peut-être dans cette exigence que réside la force de ces arrêts. Dès lors que le Conseil avait reconnu l’ambiguïté symbolique du sens à accorder à la crèche, sa « polysémie symbolique », toute autre solution aurait conduit à la critique. Le Conseil s’est donc échappé de la polémique qui semblait indépassable. Admettre dans le même temps le caractère religieux et le caractère « sécularisé » de la crèche affirme une position à la fois réaliste, en phase avec la société, et équilibrée. Elle démontre surtout le refus de privilégier une compréhension subjective univoque de la symbolique de la crèche. Ce faisant, le Conseil construit une solution d’une grande rigueur intellectuelle et juridique. Il rend sa solution cohérente avec l’article 1er de la Constitution, en vertu duquel, La République « respecte toutes les croyances » tout en assurant l’égalité et l’article 1er de la loi de 1905, aux termes de laquelle, sans « reconnaître » de culte, elle « garantit (leur) libre exercice ».

B - Le problème de la protection juridictionnelle effective de la neutralité religieuse des personnes publiques

Malgré le caractère équilibré de la solution proposée par le Conseil d’État, on voit mal comment l’interdiction pourra être respectée. En effet, la crèche, par définition, n’est installée que quelques semaines par an, en fin d’année. Les voies ouvertes pour les requérants qui feraient face à une administration un peu trop prosélyte sont extrêmement ténues.

L’article L.521-1 du Code de justice administrative permet au juge de suspendre une décision administrative, même de rejet, lorsqu’il existe un doute sérieux quant à sa légalité et que la suspension présente un caractère d’urgence. Accompagnant une requête en annulation, cette procédure pourrait permettre à un édile indélicat de se soumettre à la norme dégagée par le Conseil d’État. Cependant, les délais de jugement risquent fort de compromettre, l’efficacité de cette procédure.

L’article L.521-2 du même Code dispose « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ». Le délai de jugement y est beaucoup plus rapide, et serait, de ce point de vue efficace. Cependant, la laïcité ne constitue pas un droit ou une liberté fondamentale. Elle n’institue aucun droit subjectif pour les administrés si ce n’est celui de la liberté de conscience. Or, l’installation d’une crèche ne porte pas atteinte à l’expression d’une conviction religieuse.

Enfin, l’article L.521-3 du même Code institue une procédure appelée référé – mesures utiles. Cependant, cette procédure est insusceptible de conduire le juge à ordonner à l’administration de faire lorsqu’une telle injonction porte atteinte à l’exécution d’une décision administrative. L’interdiction d’installer une crèche porterait nécessairement, par définition, atteinte à la décision d’installation.

Aucune des procédures d’urgence n’est donc en mesure d’être utilement mobilisée pour faire respecter les conditions d’une crèche laïcisée, et les délais de jugement au fond sont trop longs. Certes, le juge administratif admet de pouvoir statuer sur la légalité d’une décision qui aura produit tous ses effets. Mais dans ce cas, outre une victoire à la Pyrrhus, on voit mal comment les requérants pourraient obtenir satisfaction, ni, de ce fait, comment le juge administratif pourrait faire respecter le droit.