Présentation de l’exercice
L’élaboration d’une fiche d’arrêt est une étape indispensable à la bonne compréhension de la décision étudiée, ainsi qu’un préalable à la réalisation du commentaire d’arrêt. Il s’agit donc du premier vrai exercice juridique exigé des étudiants en droit. Élaborer une fiche d’arrêt suppose de savoir correctement lire et déchiffrer une décision de justice.
La fiche d’arrêt a pour objectif de présenter, de manière structurée et synthétique, une décision de justice : en partant des faits bruts proposés, l’étudiant doit être capable de retracer l’histoire procédurale du litige, de présenter les arguments en tension de part et d’autre, d’en déduire le problème de droit posé à la juridiction dont la décision est étudiée, et de présenter clairement la solution choisie par les juges.
Il convient d’abord de prendre connaissance de la décision à étudier et de la liste des questions. Les réponses aux séries de questions posées (Exercice 1) doivent permettre, ensuite, à l’étudiant de rédiger une fiche d’arrêt complète (Exercice 2) ainsi que de comprendre la valeur et la portée de l’arrêt proposé.
Corpus documentaire et questions
Décision étudiée : CE, Ass., 20 oct. 1989, N° 108243, « Nicolo »
Vu la requête, enregistrée le 27 juin 1989 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. Raoul Georges Nicolo, demeurant ..., et tendant à l'annulation des opérations électorales qui se sont déroulées le 18 juin 1989 en vue de l'élection des représentants au Parlement européen,
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son article 55 ;
Vu le Traité en date du 25 mars 1957, instituant la communauté économique européenne ;
Vu la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 ;
Vu le code électoral ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu :
- le rapport de M. de Montgolfier, Auditeur,
- les observations de la S.C.P. de Chaisemartin, avocat de M. Hervé de Charette,
- les conclusions de M. Frydman, Commissaire du gouvernement ;
Sur les conclusions de la requête de M. Nicolo :
Considérant qu'aux termes de l'article 4 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants à l'Assemblée des communautés européennes le territoire de la République forme une circonscription unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen ; qu'en vertu de cette disposition législative, combinée avec celles des articles 2 et 72 de la Constitution du 4 octobre 1958, desquelles il résulte que les départements et territoires d'outre-mer font partie intégrante de la République française, lesdits départements et territoires sont nécessairement inclus dans la circonscription unique à l'intérieur de laquelle il est procédé à l'élection des représentants au Parlement européen ;
Considérant qu'aux termes de l'article 227-1 du traité en date du 25 mars 1957 instituant la Communauté Economique Européenne : Le présent traité s'applique ... à la République française ; que les règles ci-dessus rappelées, définies par la loi du 7 juillet 1977, ne sont pas incompatibles avec les stipulations claires de l'article 227-1 précité du traité de Rome ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les personnes ayant, en vertu des dispositions du chapitre 1er du titre 1er du livre 1er du code électoral, la qualité d'électeur dans les départements et territoires d'outre-mer ont aussi cette qualité pour l'élection des représentants au Parlement européen ; qu'elles sont également éligibles, en vertu des dispositions de l'article L.O. 127 du code électoral, rendu applicable à l'élection au Parlement européen par l'article 5 de la loi susvisée du 7 juillet 1977 ; que, par suite, M. Nicolo n'est fondé à soutenir ni que la participation des citoyens français des départements et territoires d'outre-mer à l'élection des représentants au Parlement européen, ni que la présence de certains d'entre-eux sur des listes de candidats auraient vicié ladite élection ; que, dès lors, sa requête doit être rejetée ;
Sur les conclusions du ministre des départements et territoires d'outre-mer tendant à ce que le Conseil d'Etat inflige une amende pour recours abusif à M. Nicolo :
Considérant que des conclusions ayant un tel objet ne sont pas recevables ;
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. Nicolo et les conclusions du ministre des départements et des territoires d'outre-mer tendant à ce qu'une amende pour recours abusif lui soit infligée sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. Nicolo, à M. de Charette, mandataire de la liste l'Union U.D.F.-R.P.R., aux mandataires de la liste de rassemblement présentée par le Parti Communiste Français, de la liste du Centre pour l'Europe, de la liste Majorité de Progrès pour l'Europe, de la liste Les Verts Europe-Ecologie et de la liste Europe et Patrie et au ministre de l'intérieur.
Liste des questions
1) Quels sont les faits matériels ?
2) Quels sont les faits judiciaires ?
3) Quels sont les arguments du demandeur ?
4) Quel est le problème de droit posé au Conseil d’État ?
5) Quelle est la solution du Conseil d’État ?
6) Qu’est-ce qu’un contrôle de conventionnalité ? En quoi diffère-t-il d’un contrôle de constitutionnalité ?
7) Quel texte traite de la hiérarchie entre les traités et les lois ? Ce texte est-il appliqué par le Conseil d’État ?
8) Quelle était la position antérieure du Conseil d’État sur le contrôle de conventionnalité des lois ? Quelle était la principale justification de cette position ?
9) Pour quelles raisons le Conseil d’État accepte-t-il dans cet arrêt de réaliser un contrôle de conventionnalité ?
10) Sur quels éléments le Conseil d’État s’est-il appuyé pour réaliser le contrôle de conventionnalité de la loi de 1977 ? Quelles auraient été les conséquences pour la loi de 1977 si celle-ci avait été déclarée incompatible avec le traité de Rome ?
11) La position du juge administratif en matière de contrôle de conventionnalité est-elle conforme aux positions des juges civil et constitutionnel ?
12) La position du juge administratif a-t-elle vocation à s’appliquer à tous les traités, ou uniquement au traité de Rome ? A-t-elle vocation à s’appliquer en dehors du contentieux électoral ? Qu’est-ce que cela nous apprend de la vision du juge administratif sur la hiérarchie des normes ?
Exercice 1 : Répondez aux questions suivantes
1) Quels sont les faits matériels ?
Des élections de représentants de la France au Parlement européen se sont tenues le 18 juin 1989.
2) Quels sont les faits judiciaires ?
Un électeur, Monsieur Nicolo, demande l’annulation des élections devant le Conseil d’État. Aux termes de l’article 25 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen, le Conseil d’État est compétent en premier et dernier ressort pour les élections européennes (v. désormais CJA, art. L. 311-3).
3) Quels sont les arguments du demandeur ?
Au soutien de sa demande, le demandeur estime que les élections tenues sont irrégulières car les citoyens français d’Outre-Mer ont été autorisés à se présenter et à voter, alors même qu’ils ne résident pas dans la zone européenne. Le demandeur invoque ainsi un moyen tiré de l’incompatibilité de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen avec les dispositions de l’article 227-1 du traité de Rome du 25 mars 1957.
4) Quel est le problème de droit posé au Conseil d’État ?
Le Conseil d’État était saisi d’une question factuelle simple : la présence aux élections européennes d’électeurs et de candidats résidant dans les Outre-Mer a-t-elle viciée les élections tenues en juin 1989 ? Pour cela, le juge devait déterminer si la régularité des élections européennes devait être examinée sur le fondement de la loi du 7 juillet 1977 ou du traité de Rome du 25 mars 1957.
Ainsi, le problème de droit était le suivant : Le juge administratif a-t-il compétence pour contrôler la conformité d’une loi postérieure à un traité régulièrement ratifié et publié, et en écarter l’application en cas d’incompatibilité ?
5) Quelle est la solution du Conseil d’État ?
Le Conseil d’État rejette le moyen défendu par le requérant et refuse, par conséquent, d’annuler les élections de juin 1989. Il rappelle tout d’abord que l’article 4 de la loi du 7 juillet 1977 prévoit que « la République forme une circonscription unique » pour les élections des représentants européens. La loi de 1977 doit être comprise en ce sens que les territoires d’Outre-Mer font partie intégrante de la République et donc de la circonscription unique de vote aux élections européennes. L’article 227-1 du traité de Rome précise quant à lui qu’il s’applique à la République française. La loi de 1977 n’est donc pas incompatible avec le traité de Rome.
6) Qu’est-ce qu’un contrôle de conventionnalité ? En quoi diffère-t-il d’un contrôle de constitutionnalité ?
Le contrôle de conventionnalité est un contrôle « visant à établir la conformité ou la non-conformité d’une norme de droit interne à une convention internationale » (Lexique juridique Dalloz). Le juge en charge de ce contrôle doit vérifier que le texte législatif invoqué au soutien d’une demande ne méconnaît pas une convention ou un texte international. Le cas échéant, le texte interne doit être écarté par le juge.
Le contrôle de constitutionnalité est un contrôle visant à confronter une norme interne à la Constitution et, plus largement, au bloc de constitutionnalité. Il est de la compétence exclusive des membres du Conseil constitutionnel, et non du juge administratif (CE, Sect., 6 nov. 1936, n° 41221, Arrighi).
7) Quel texte traite de la hiérarchie entre les traités et les lois ? Ce texte est-il appliqué par le Conseil d’État ?
L’article 55 de la Constitution dispose que « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie ». Cet article pose la primauté des traités régulièrement ratifiés et publiés sur la loi.
En se reconnaissant la possibilité de vérifier la conformité d’une loi à un traité, le Conseil d’État applique pleinement l’article 55 de la Constitution, qu’il vise au début de sa décision : la non-conformité d’une loi interne, même postérieure, entraînera sa mise à l’écart, confortant la primauté des traités posée par l’article.
8) Quelle était la position antérieure du Conseil d’État sur le contrôle de conventionnalité des lois ? Quelle était la principale justification de cette position ?
Le Conseil d’État s’autorisait déjà à écarter une loi incompatible avec un traité postérieur. Mais ce contrôle reposait principalement sur l’idée que l’adoption d’un traité postérieurement à l’entrée en vigueur d’une loi entraîne l’abrogation, ou a minima l’inapplicabilité, de toute loi antérieure contraire, en application de l’adage lex posterior priori derogat.
En revanche, le Conseil d’État refusait d’écarter une loi postérieure incompatible à un traité international et, plus généralement d’opérer un quelconque contrôle de conventionnalité (CE, Sect., 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France).
La justification à ce refus reposait sur l’application de la théorie dite de la loi écran. Selon cette théorie, la loi, en tant qu’expression de la volonté générale, s’interpose (« fait écran ») entre le juge administratif et la norme internationale : le juge n’a pas le pouvoir de contrôler la loi. En contrôlant la validité (ici la conventionnalité) de la loi, le juge administratif se serait alors octroyé un pouvoir qui n’était pas le sien. Le même argument présidait donc au refus du juge administratif de réaliser les contrôles de constitutionnalité et de conventionnalité : le strict respect de la séparation des pouvoirs (fondée sur les lois du 16 et 24 août 1790). Une loi incompatible à la Constitution ou aux traités internationaux ne peut être « corrigée » que par le législateur – ou, à défaut, le Conseil constitutionnel. Une partie de la doctrine estimait ainsi que si le Conseil constitutionnel se refusait à opérer un contrôle de conventionnalité, a fortiori le juge civil ou administratif ne peut se reconnaître ce pouvoir.
9) Pour quelles raisons le Conseil d’État accepte-t-il dans cet arrêt de réaliser un contrôle de conventionnalité ?
Outre l’harmonisation de sa position avec les juges civil et constitutionnel (v. question 11), la solution du Conseil d’État permet de donner son plein effet à l’article 55 de la Constitution. Il s’agit aussi pour le juge administratif de combler une lacune juridique : l’issue du conflit entre un traité international et une loi postérieure incompatible.
10) Sur quels éléments le Conseil d’État s’est-il appuyé pour réaliser le contrôle de conventionnalité de la loi de 1977 ? Quelles auraient été les conséquences pour la loi de 1977 si celle-ci avait été déclarée incompatible avec le traité de Rome ?
Le Conseil d’État se contente ici de vérifier si une incompatibilité existe entre les deux textes en conflit. En effet, la demande de Monsieur Nicolo repose sur une allégation d’incompatibilité entre la loi de 1977 et le traité de Rome. Le juge administratif s’autorise ici à lire le texte de la loi de 1977 pour en donner sa propre interprétation dans le litige. Le texte prévoit que pour les élections des représentants européens, la République forme une circonscription unique, ce qui comprend aussi bien les territoires de métropole que d’Outre-Mer. L’interprétation réalisée par le juge administratif est jugée compatible avec le traité de Rome. Le juge administratif ne se contente plus de renvoyer au législateur le soin d’éclaircir la portée à donner à un texte interne, mais s’autorise à interpréter la lettre d’un texte légal.
Si la loi de 1977 avait été jugée incompatible, elle aurait été écartée pour le litige (et devra être écartée par les juges ultérieurs), sans abrogation.
11) La position du juge administratif en matière de contrôle de conventionnalité est-elle conforme aux positions des juges civil et constitutionnel ?
La position de juge administratif dans l’arrêt Nicolo rejoint les positions des juges civil et constitutionnel.
Dès la décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, IVG, le Conseil constitutionnel juge qu’il ne lui appartient pas de contrôler la conformité d’une loi avec un traité international. La Cour de cassation prend rapidement acte de cette décision. Dans un arrêt Jacques Vabre (Cass., Ch. mixte, 24 mai 1975, n° 73-13.556), elle accepte de réaliser un contrôle de conventionnalité des lois, même postérieures à un traité international (auparavant, la Cour de cassation refusait d’opérer un tel contrôle : Cass., Civ., 22 déc. 1931, S. 1932 1. 257). Le Conseil d’État a, quant à lui, harmonisé sa position dans cet arrêt Nicolo de 1989 (notamment après une nouvelle confirmation de la jurisprudence IVG par le Conseil constitutionnel (CE, déc. n° 88-1082/1117 AN, 21 oct. 1988)).
12) La position du juge administratif a-t-elle vocation à s’appliquer à tous les traités, ou uniquement au traité de Rome ? A-t-elle vocation à s’appliquer en dehors du contentieux électoral ? Qu’est-ce que cela nous apprend de la vision du juge administratif sur la hiérarchie des normes ?
La démarche vaut pour tous les traités régulièrement ratifiés et publiés et au-delà du contentieux électoral : c’est un principe général du contentieux administratif. D’ailleurs, cette jurisprudence sera étendue par le Conseil d’État : il acceptera notamment de faire prévaloir un règlement européen (CE, 24 sept. 1990, n° 58657, Boisdet) ou une directive européenne (CE, Ass., 28 févr. 1992, n° 56776, S.A. Rothmans International France et S.A. Philip Morris) sur les lois.
Elle révèle une vision affirmée de la hiérarchie des normes, où le juge administratif garantit la primauté des engagements internationaux en écartant la loi contraire. Plus encore, l’arrêt Nicolo (tout comme l’arrêt Jacques Vabre pour l’ordre judiciaire) ouvre la voie à l’européanisation et à l’internationalisation du droit français, tout en modifiant durablement la vision que l’on pouvait avoir des relations entre le juge et la loi. La position de Montesquieu du juge comme « bouche de la loi » est ici sensiblement fragilisée. Enfin, c’est la remise en cause de la loi comme norme sacrée : la vision légicentriste, issue notamment de la pensée de Rousseau et reprise sous la IIIe République, est remplacée par une approche constitutionnaliste, voire internationaliste du droit.
Exercice 2 : Rédaction de l’introduction et du plan du commentaire de l’arrêt Nicolo
Énoncé
À l’aide de vos réponses, rédigez une introduction au commentaire de l’arrêt Nicolo, et proposez un plan en deux parties comprenant elles-mêmes chacune deux sous-parties.
Corrigé
Certains arrêts changent à jamais « la physionomie même […] de l’ordre juridique » (B. Bonnet, « L’arrêt Nicolo est-il toujours un grand arrêt ? », AJDA. 2019. 2120). L’arrêt Nicolo, rendu par le Conseil d’État le 20 octobre 1989, est de ceux-là. Le juge accepte de réaliser, pour la première fois, un contrôle de conventionnalité des lois, même postérieures au traité invoqué.
En l’espèce, des élections de représentants de la France au Parlement européen se sont tenues le 18 juin 1989. Un électeur, Monsieur Nicolo, demande l’annulation des élections devant le Conseil d’État. Au soutien de sa demande, il estime que les élections tenues sont irrégulières car les citoyens français d’Outre-Mer ont été autorisés à se présenter et à voter. Il invoque ainsi un moyen tiré de l’incompatibilité de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen avec les dispositions de l’article 227-1 du traité de Rome du 25 mars 1957.
Au-delà de la question contextuelle relative aux élections européennes, le Conseil d’État était saisi d’un problème de droit plus général : Le juge administratif a-t-il compétence pour contrôler la conformité d’une loi postérieure à un traité régulièrement ratifié et publié, et en écarter l’application en cas d’incompatibilité ?
Le Conseil d’État rejette le moyen défendu par le requérant et refuse, par conséquent, d’annuler les élections de juin 1989. Il rappelle tout d’abord que l’article 4 de la loi du 7 juillet 1977 prévoit que « la République forme une circonscription unique » pour les élections des représentants européens. La loi de 1977 doit être comprise en ce sens que les territoires d’Outre-Mer font partie intégrante de la République et donc de la circonscription unique de vote aux élections européennes. L’article 227-1 du traité de Rome précise quant à lui qu’il s’applique à la République française. La loi de 1977 n’est donc pas incompatible avec le traité de Rome.
Par cet arrêt, le Conseil d’État opère un contrôle de conventionnalité afin de vérifier la conformité de la loi de 1977 aux dispositions du traité de Rome. Plus généralement, il s’autorise à réaliser un contrôle de conventionnalité entre un traité et une loi qui lui est postérieure. L’arrêt Nicolo symbolise tout d’abord la reconnaissance expresse du juge administratif à faire primer les normes internationales sur les lois internes (I). La mise en œuvre de ce contrôle par le juge administratif symbolise également le nouveau rôle que le juge entend jouer dans l’ordre juridique (II).
I - La consécration du contrôle de conventionnalité des lois en contentieux administratif
A - La compétence discutée du contrôle de conventionnalité
B - Le choix de la primauté conventionnelle par le juge administratif
II - La mise en œuvre du contrôle de conventionnalité des lois en contentieux administratif
A - La faculté de mise à l’écart de la loi incompatible
B - La généralisation du contrôle de conventionnalité