Introduction
En juin 1950, lorsque la guerre de Corée éclata, le Conseil de sécurité autorisa pour la première fois une action militaire collective au titre du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Cet épisode illustre la fonction cardinale de ce dispositif : permettre à l’ONU de répondre aux menaces à la paix par un mécanisme collectif et contraignant, conçu comme l’un des piliers de l’ordre international d’après-guerre.
Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies (articles 39 à 51) est le noyau dur du système de sécurité collective imaginé en 1945. Il confère au Conseil de sécurité une compétence exclusive pour identifier une menace contre la paix, rupture de la paix ou acte d’agression (article 39) et décider des mesures appropriées. Ces mesures peuvent être de nature non militaire, comme les sanctions économiques, diplomatiques ou politiques (article 41), ou bien de nature militaire, impliquant l’emploi de la force armée (article 42). L’article 51 prévoit toutefois le droit de légitime défense individuelle ou collective jusqu’à ce que le Conseil de sécurité agisse. Par droit de la sécurité collective, on entend l’ensemble des règles internationales organisant la réaction commune des États face aux menaces à la paix et à la sécurité internationales, en vue de protéger l’ordre international dans son ensemble. Ce droit s’oppose à une conception purement individualiste de la sécurité et incarne la volonté de placer la paix et la sécurité internationales sous la garantie d’un mécanisme institutionnel centralisé, chargé de décider et de mettre en œuvre une réponse collective.
Le système de sécurité collective de 1945 est né des échecs de l’entre-deux-guerres. La Société des Nations (crée en 1919) avait prévu des mécanismes de sanctions, mais l’absence des grandes puissances et de moyens contraignants ont conduit à son impuissance face aux agressions menées notamment par l’Italie ou par l’Allemagne. Les fondateurs de l’ONU, réunis à San Francisco, ont voulu tirer les leçons de cet échec en confiant la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales à un organe restreint : le Conseil de sécurité. Ce dernier, composé de 15 membres dont 5 permanents dotés du droit de veto, détient un monopole de décision en matière de sécurité collective. Pendant la guerre froide, ce système fut largement paralysé par les rivalités Est-Ouest, à l’exception notable de la guerre de Corée (1950). À partir des années 1990, avec la fin de la bipolarité, le Conseil a retrouvé un rôle plus central dans la gestion des crises internationales : autorisation de l’usage de la force contre l’Irak en 1990-91, création de tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda, ou encore autorisation d’intervention en Libye (2011). Toutefois, la pratique contemporaine a aussi révélé des tensions persistantes : sélectivité des interventions, usage politique du veto (comme actuellement avec les vétos russes concernant la guerre en Ukraine ou américains concernant le conflit israélo-palestinien) ou encore contournement du Conseil par certaines puissances (guerre en Irak menée par les Américains à partir de 2003).
Dans quelle mesure le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies constitue-t-il le fondement juridique et pratique du droit de la sécurité collective, et quelles en sont les limites révélées par la pratique contemporaine ?
Pour répondre à cette question, il convient d’abord d’analyser le rôle fondateur du Chapitre VII comme socle juridique du système de sécurité collective instauré par la Charte des Nations Unies (I), avant d’examiner les limites et controverses de sa mise en œuvre, qui interrogent son efficacité et sa légitimité dans l’ordre international actuel (II).
I - Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies comme socle juridique du système de sécurité collective
Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies constitue le fondement normatif du système de sécurité collective instauré en 1945. En attribuant au Conseil de sécurité la compétence exclusive pour constater l’existence d’une menace contre la paix ou d’un acte d’agression et décider des mesures contraignantes, il centralise la réaction de la communauté internationale face aux atteintes à la paix (A). Ce mécanisme vise à organiser une réponse collective, articulée avec la reconnaissance résiduelle du droit de légitime défense, dans le but d’assurer la primauté du Conseil dans la gestion de la sécurité internationale (B).
A - Les compétences exclusives conférées au Conseil de sécurité par le chapitre VII
Le Chapitre VII attribue au Conseil de sécurité un rôle central et exclusif dans le maintien de la paix internationale. La première étape consiste pour cet organe à constater l’existence d’une menace, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression (1). Ce constat ouvre alors la possibilité d’adopter des mesures contraignantes et graduées allant des sanctions économiques et diplomatiques à l’usage de la force armée (2).
1 - Le constat d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression
L’article 39 de la Charte des Nations Unies constitue la clé de voûte du Chapitre VII. Il confère au Conseil de sécurité le pouvoir discrétionnaire de déterminer si une situation constitue une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression. Ce constat est indispensable, sans lui aucune mesure coercitive ne peut être décidée dans le cadre du Chapitre VII.
La portée de cette compétence est considérable, car la Charte ne définit pas précisément ces notions. Le Conseil bénéficie donc d’une grande latitude d’appréciation. Ainsi, la « menace contre la paix » a été interprétée de manière extensive, au-delà des seuls conflits armés. Le Conseil a pu qualifier de telles menaces des situations de violations massives des droits de l’homme (comme en ex-Yougoslavie en 1992) ou des actes terroristes (résolution 1373 de 2001 après les attentats du 11 septembre).
Cette souplesse d’interprétation a permis une adaptation du Chapitre VII aux réalités contemporaines, mais elle pose aussi des questions de légitimité. Le pouvoir de qualification du Conseil de sécurité, exercé de manière politique par ses membres permanents, peut conduire à des décisions sélectives ou contestées. Certaines situations manifestement graves ne sont pas qualifiées de menace à la paix, faute d’accord entre les membres permanents, tandis que d’autres le sont en fonction d’intérêts géopolitiques.
La structure de l’article 39 illustre ainsi l’ambivalence du système de sécurité collective : il est à la fois la garantie d’une réaction collective encadrée et un instrument soumis au jeu des rapports de force. Cette étape préalable de la qualification conditionne toutes les décisions coercitives ultérieures et en révèle la dimension éminemment politique.
2 - Le choix des mesures contraignantes : entre sanctions et usage de la force
Une fois le constat d’une menace contre la paix établi au titre de l’article 39, le Conseil de sécurité dispose d’une large marge de manœuvre pour adopter des mesures coercitives. La Charte prévoit une gradation entre sanctions non militaires (article 41) et usage de la force armée (article 42), traduisant une logique d’escalade maîtrisée.
L’article 41 permet au Conseil d’imposer des mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée. Historiquement, il s’agissait surtout de sanctions économiques et commerciales, comme l’embargo contre la Rhodésie du Sud dans les années 1960. Depuis les années 1990, le Conseil a diversifié ses outils en adoptant des sanctions ciblées : interdictions de voyage, gels d’avoirs financiers, embargos sur les armes. Ces sanctions visent à réduire les effets humanitaires négatifs des mesures globales, tout en exerçant une pression sur les responsables politiques, militaires ou économiques. Leur légitimité a néanmoins été contestée lorsque leur efficacité semblait limitée ou leurs conséquences disproportionnées sur les populations civiles, comme en Irak dans les années 1990.
L’article 42 autorise, en cas d’insuffisance des mesures de l’article 41, le recours à la force armée pour maintenir ou rétablir la paix. Dans la pratique, le Conseil de sécurité a rarement déployé directement des forces sous son commandement. Il recourt plutôt à deux mécanismes : l’autorisation donnée aux États membres ou à des coalitions d’intervenir (comme en Corée en 1950 ou en Irak en 1991), ou la mise en place d’opérations de maintien de la paix renforcées (comme au Congo ou au Mali par exemple).
Ce pouvoir de coercition illustre la singularité du Conseil de sécurité : il est le seul organe international à pouvoir adopter des mesures obligatoires, y compris militaires, s’imposant à l’ensemble des États membres de l’ONU. Mais cette centralisation pose aussi des enjeux politiques, car la qualification des situations et la mise en œuvre des mesures dépendent de l’accord des membres permanents.
B - Un mécanisme destiné à garantir la paix par une action collective
Le système du Chapitre VII repose sur une logique de centralisation des décisions en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationale, conférant au Conseil de sécurité un rôle unique d’organe permanent chargé d’organiser la réponse de la communauté internationale (1). Toutefois, ce monopole n’est pas absolu : il coexiste avec le droit de légitime défense reconnu à chaque État ou à des alliances régionales, ce qui impose une articulation entre action collective et défense individuelle (2).
1 - La centralisation du maintien de la paix et de la sécurité internationales dans un organe permanent
L’une des innovations fondamentales de la Charte des Nations Unies est d’avoir confié la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales à un organe restreint et permanent : le Conseil de sécurité. Ce choix traduit la volonté des fondateurs de l’ONU de doter la société internationale d’un mécanisme centralisé, capable de réagir rapidement aux menaces, par contraste avec l’échec du système de la Société des Nations, où les décisions étaient prises de manière collégiale et souvent paralysées par l’unanimité requise.
Le Conseil de sécurité dispose de pouvoirs exclusifs au titre du Chapitre VII : lui seul peut constater l’existence d’une menace contre la paix et adopter des mesures obligatoires. Ses décisions s’imposent à tous les États membres (article 25 de la Charte). Ce caractère obligatoire distingue nettement le système onusien des mécanismes classiques de coopération interétatique, fondés sur le consentement ponctuel.
La composition du Conseil reflète cet objectif de centralisation : les cinq membres permanents (États-Unis, Russie, Chine, Royaume-Uni, France) disposent d’un siège permanent et du droit de veto, garantissant que les grandes puissances participent au maintien de la paix. Dix membres non permanents, élus pour deux ans, complètent l’organe afin d’assurer une représentativité géographique. Cette centralisation présente un double avantage : elle permet une réaction collective dotée d’une légitimité universelle, et elle offre un cadre unique d’autorité pour décider de mesures contraignantes. La création de tribunaux pénaux ad hoc (TPIY, TPIR) ou l’autorisation de missions militaires internationales illustrent ce rôle moteur.
Cependant, cette concentration de pouvoir révèle aussi des fragilités. La dépendance au consensus des cinq membres permanents entraîne une paralysie fréquente dans les crises majeures (Syrie, Ukraine, Israël/Palestine), ce qui affaiblit la crédibilité du système. Malgré ces limites, le Conseil reste le pivot institutionnel du droit de la sécurité collective, garant d’une action encadrée et, en théorie, universellement acceptée.
2 - L’articulation entre sécurité collective et légitime défense
Si le Chapitre VII centralise l’usage de la coercition internationale entre les mains du Conseil de sécurité, il n’exclut pas totalement le recours à la force par les États. L’article 51 de la Charte reconnaît en effet le droit « naturel » de légitime défense, individuelle ou collective, en cas d’attaque armée. Cette disposition traduit un compromis entre la volonté de créer un système de sécurité collective centralisé et le maintien des prérogatives traditionnelles des États en matière de défense.
La légitime défense est conçue comme une mesure exceptionnelle et provisoire. Elle n’est admise que face à une « agression armée » avérée, et doit être immédiatement notifiée au Conseil de sécurité, qui conserve la responsabilité principale de décider des mesures à prendre. En théorie, l’article 51 soumet donc la légitime défense au contrôle du Conseil : l’action unilatérale d’un État est tolérée uniquement en attendant que l’organe collectif réagisse. L’article 51 précise en effet que ce droit à la légitime défense s’exerce « jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales ».
Dans la pratique, cette articulation a donné lieu à de nombreux débats. D’une part, la notion d’« agression armée » a été interprétée de manière extensive, certains États invoquant la légitime défense préventive ou face à des menaces terroristes, comme les États-Unis après le 11 septembre 2001. D’autre part, le Conseil de sécurité n’a pas toujours exercé un contrôle effectif sur les actions entreprises au titre de l’article 51, laissant aux États une marge d’interprétation large.
Cette ambiguïté illustre la tension entre souveraineté étatique et sécurité collective. Alors que la Charte entendait confier au Conseil le monopole des décisions en matière de paix et de sécurité, la pratique a maintenu un espace d’action autonome pour les États, parfois utilisé pour contourner l’organe collectif.
II - Les limites et controverses de la mise en œuvre du Chapitre VII
Si le Chapitre VII constitue le fondement juridique du droit de la sécurité collective, son application concrète révèle certaines fragilités. Les blocages liés au droit de veto et la sélectivité des décisions montrent combien les équilibres politiques internes au Conseil de sécurité affectent son efficacité (A). Par ailleurs, le recours croissant à des interventions unilatérales ou à des justifications élargies de la légitime défense, conjugué aux défis nouveaux que constituent le terrorisme, les cyberattaques ou les crises internes, interroge la pertinence et la légitimité du système face aux réalités contemporaines (B).
A - Les obstacles politiques et institutionnels
Si le Chapitre VII confère au Conseil de sécurité des pouvoirs considérables, son efficacité dépend étroitement des équilibres politiques entre ses membres. Deux limites majeures apparaissent : d’une part, le droit de veto des membres permanents, qui peut paralyser toute action collective (1), d’autre part, les tensions persistantes entre le principe de souveraineté des États et les impératifs de sécurité collective, qui restreignent la portée des décisions du Conseil (2).
1 - Le rôle paralysant du droit de veto des membres permanents du Conseil de sécurité
Le droit de veto constitue l’une des principales faiblesses du système de sécurité collective instauré par la Charte. Accordé aux cinq membres permanents du Conseil de sécurité (États-Unis, Russie, Chine, France et Royaume-Uni), il permet à chacun d’eux de bloquer l’adoption de toute résolution substantielle, y compris en matière de maintien de la paix.
Pendant la guerre froide, ce mécanisme a largement neutralisé l’action du Conseil, chaque camp utilisant son veto pour protéger ses alliés ou ses intérêts stratégiques. Ainsi, de nombreuses crises internationales (interventions soviétiques en Hongrie (1956) ou en Afghanistan (1979), ou intervention américaine au Vietnam par exemple) échappèrent à une réaction collective, faute de consensus.
Depuis la fin de la guerre froide, le veto continue de peser lourdement. La paralysie du Conseil face aux conflits récents en Syrie, en Ukraine ou en Israël/Palestine illustre cette difficulté persistante : les vetos russe dans les deux premiers cas et américain pour le troisième empêchent l’adoption de mesures contraignantes. Cette sélectivité mine la crédibilité du Conseil, accusé d’agir de manière inégale selon les intérêts des grandes puissances.
Des initiatives ont été proposées pour limiter l’usage abusif du veto mais elles se heurtent à la résistance des membres permanents eux-mêmes. Le veto, conçu en 1945 comme une garantie de l’implication des grandes puissances, est devenu un instrument de blocage qui fragilise le système. Ainsi, loin d’assurer une action collective automatique et impartiale, le Conseil de sécurité se trouve souvent paralysé, ce qui met en lumière la dimension politique et diplomatique d’un mécanisme pourtant conçu comme juridique et institutionnel.
2 - Les tensions liées à l’équilibre entre souveraineté étatique et sécurité collective
Le système de sécurité collective instauré par le Chapitre VII repose sur une tension fondamentale : comment concilier la souveraineté des États, principe cardinal de la Charte (article 2 §1 et 2§7), avec le pouvoir du Conseil de sécurité d’imposer des mesures contraignantes, y compris militaires, pour préserver la paix ? Cette contradiction est au cœur des critiques adressées à la pratique du Conseil.
En principe, le respect de la souveraineté interdit toute ingérence dans les affaires intérieures d’un État. L’article 2 §7 de la Charte précise d’ailleurs que l’ONU n’est pas autorisée à intervenir dans les questions relevant essentiellement de la compétence nationale. Toutefois, le même article ajoute que ce principe « ne porte pas atteinte à l’application des mesures coercitives prévues au Chapitre VII ». Autrement dit, la souveraineté cède devant la sécurité collective lorsque le Conseil de sécurité qualifie une situation de menace à la paix.
Dans la pratique, cette primauté a soulevé des controverses, en particulier lorsque le Conseil s’est saisi de crises internes. Dans les années 1990, il a considéré que des violations massives des droits de l’homme ou des guerres civiles pouvaient constituer une menace à la paix internationale (Somalie, Rwanda, ex-Yougoslavie). Cette interprétation extensive a ouvert la voie à des interventions humanitaires autorisées par le Conseil, mais elle a aussi nourri les accusations d’ingérence et de violation de la souveraineté étatique.
De plus, certains États dénoncent une application sélective : le Conseil intervient dans certaines crises internes mais demeure inactif dans d’autres, en fonction des équilibres politiques entre ses membres. Cela renforce l’idée que la sécurité collective est subordonnée aux rapports de force plutôt qu’à une logique juridique universelle. L’équilibre entre souveraineté et sécurité collective reste fragile. Si le Chapitre VII a été conçu comme un instrument de protection universelle de la paix, son usage reflète souvent des arbitrages politiques, au risque d’éroder la confiance des États dans un système censé les protéger de manière impartiale.
B - La légitimité du système de sécurité collective questionnée par les interventions unilatérales et les défis contemporains
Face aux blocages du Conseil de sécurité et aux limites structurelles du Chapitre VII, certains États ou coalitions ont choisi de contourner le système en menant des interventions unilatérales ou en invoquant des justifications élargies, comme l’intervention humanitaire, ce qui fragilise la cohérence du droit de la sécurité collective (1). Par ailleurs, l’émergence de menaces nouvelles (terrorisme international, cyberattaques, crises internes…) interroge l’adaptabilité et l’efficacité d’un dispositif conçu en 1945 pour des conflits interétatiques classiques (2).
1 - Le contournement du Conseil de sécurité : la problématique des interventions unilatérales ou « humanitaires »
Le Chapitre VII de la Charte confère au Conseil de sécurité le monopole des décisions contraignantes en matière de sécurité collective. Pourtant, face aux blocages liés au veto ou à l’inaction du Conseil, plusieurs États ou coalitions ont choisi de contourner ce mécanisme, au nom d’une interprétation élargie du droit international. Ces pratiques mettent en lumière la fragilité de l’autorité du Conseil et la tension entre légalité et légitimité des interventions.
Un premier exemple réside dans les interventions unilatérales menées sans autorisation préalable du Conseil. L’invasion de l’Irak en 2003 par les États-Unis et leurs alliés s’inscrit dans un tel cas de figure. Cette intervention a en effet été menée sans autorisation du Conseil de sécurité, ainsi que sur la base d’accusations non prouvées de détention d’armes de destruction massives par l’Irak, suscitant de vives critiques sur la violation du droit de la sécurité collective.
Un second exemple concerne les interventions dites « humanitaires », invoquant la protection des populations civiles face à des atrocités de masse. Ce type d’action a contribué à l’émergence du concept de « responsabilité de protéger » (R2P). L’intervention de l’OTAN au Kosovo en 1999, justifiée par la nécessité de mettre fin aux violations massives des droits de l'homme perpétrées par les forces serbes contre la population albanaise, répondait à cette logique. Bien que dépourvue de base légale au titre du Chapitre VII, l’opération a été largement perçue comme légitime par la communauté internationale. L'intervention demeure néanmoins controversée car elle contourne le principe de souveraineté des États et les dispositions de la Charte de l’ONU au nom d’un « droit d’ingérence ».
Ces contournements traduisent une crise de confiance dans l’efficacité du Conseil de sécurité. Lorsque celui-ci est paralysé, les États, plutôt que de rester inactifs, préfèrent parfois agir seuls ou en coalition, au nom de ce qu’ils considèrent être une légitimité morale ou politique, au risque de saper la cohérence du droit international. Il n’en demeure pas moins que le recours croissant à des interventions unilatérales ou humanitaires démontre les limites pratiques du Chapitre VII et met en péril la centralisation du droit de la sécurité collective.
2 - L’efficacité contestée du système de sécurité collective face aux menaces nouvelles
Le système de sécurité collective instauré en 1945 était principalement conçu pour prévenir ou sanctionner des conflits armés interétatiques classiques. Même dans ce type de conflit « classiques », nous l’avons vu, le Conseil de sécurité n’est pas toujours capable de réagir efficacement (comme c’est le cas actuellement pour le conflit Russie-Ukraine). Or il faut rajouter à ces conflits inter-étatiques qui perdurent toujours de nouvelles menaces contemporaines à la paix et à la sécurité internationales qui mettent à l’épreuve la capacité du Chapitre VII à s’adapter.
Le terrorisme international constitue un premier défi majeur. Après les attentats du 11 septembre 2001, le Conseil de sécurité a adopté des résolutions historiques (résolutions 1368 et 1373 notamment), qualifiant explicitement le terrorisme de menace à la paix et imposant des obligations contraignantes aux États, notamment en matière de lutte contre le financement du terrorisme et de coopération policière. Si cette réaction a montré une certaine capacité d’adaptation, elle soulève néanmoins des critiques (mesures parfois attentatoires aux droits fondamentaux, efficacité relative face à un phénomène transnational et asymétrique, difficultés de mise en œuvre uniforme par tous les États).
Les cyberattaques représentent une autre menace émergente. Leur potentiel déstabilisateur est considérable, mais le Conseil de sécurité ne s’est pas encore doté d’un cadre juridique clair pour les qualifier au titre de l’article 39. L’absence de consensus entre grandes puissances, elles-mêmes actives dans le domaine cyber, empêche l’adoption de mesures contraignantes. Cette lacune révèle la difficulté du Chapitre VII à s’appliquer à des menaces diffuses, non attribuables à un État précis, et échappant aux schémas traditionnels de l’agression armée.
Enfin, les crises internes, comme les guerres civiles ou les violations massives des droits de l’homme, sont de plus en plus perçues comme des menaces à la paix internationale. Le Conseil a élargi sa pratique en intervenant dans des conflits internes (Somalie, Rwanda, ex-Yougoslavie). Mais cette évolution reste controversée : elle remet en cause le principe de non-ingérence et dépend souvent des intérêts des membres permanents, ce qui conduit à une application sélective.
Ainsi, si le Chapitre VII a démontré une certaine souplesse en élargissant la notion de menace à la paix, son efficacité face aux menaces nouvelles demeure contestée. Entre blocages politiques, absence de normes adaptées et sélectivité des interventions, le droit de la sécurité collective semble aujourd’hui en décalage avec la complexité des enjeux contemporains.