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Si la seconde moitié du XX° siècle n’a offert que peu d’affaires en matière de responsabilité sans faute de l’Etat du fait des lois ou des conventions internationales, il existe, ces derniers temps, comme une prolifération d’arrêts du Conseil d’Etat dans ce domaine. L’arrêt Bizouerne, objet du présent commentaire, en est l’une des multiples illustrations, et concerne une autre prolifération … celle des cormorans.

C’est ainsi que plusieurs lois, notamment celle du 10 Juillet 1976, sont intervenues pour protéger cet oiseau. Il s’en est suivi un développement conséquent de cette espèce. Et, cette prolifération a eu pour conséquence des prélèvements supplémentaires de poissons dans les étangs des régions ou vivent les cormorans. Mr. Bizouerne gérant une exploitation piscicole a, ainsi, subi de ce fait des dommages conséquents. Il décida, alors, de saisir le juge administratif pour obtenir réparation de l’Etat sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait des lois, l’une des hypothèses de responsabilité sans faute fondée sur la rupture de l’égalité devant les charges publiques. Ce cas de responsabilité sans faute a été consacré en 1938 (CE, ass., 14/01/1938, Soc. des produits laitiers La Fleurette), et étendue en 1966 aux conventions internationales(CE, ass., 30/03/1966, Cie. Générale d’énergie radioélectrique). Pour que ce régime de responsabilité s’applique, il faut que la loi n’ait pas exclu toute indemnisation, le silence gardé par le législateur n’étant pas, l’arrêt commenté le relève d’ailleurs, interprété par le juge comme le signe d’une telle exclusion. Pour en revenir à l’affaire qui nous occupe, le tribunal administratif a rejeté, le 25 Juin 2009, la requête de Mr. Bizouerne, mais en appel la Cour de Lyon a, le 7 Janvier 2011, retenu la responsabilité de l’Etat. Cet arrêta est, cependant, cassé par le Conseil d’Etat le 1° Février 2012.

La raison de cette censure tient à l’appréciation différente que la Haute juridiction fait des caractères du préjudice. En effet, en matière de responsabilité sans faute du fait des lois, seul le préjudice anormal peut faire l’objet d’une indemnisation. Ce caractère anormal s’apprécie à l’aide de deux critères : la spécialité et l’anormalité. S’agissant du premier critère, un préjudice ne sera qualifié de spécial que s’il n’atteint que certains membres de la collectivité : autrement dit, il doit y avoir une véritable rupture de l’égalité devant les charges publiques. Dans cette affaire, ce critère n’est pas traité explicitement par le Conseil d’Etat, mais les conclusions du rapporteur public permettent de considérer que l’appréciation du juge administratif suprême n’est pas différente de celle de la cour d’appel. Concrètement, le critère de spécialité retenu en l’espèce réside dans l’existence de zones à forte prolifération de cormorans ; ce critère est relativement souple, mais il était difficile d’en trouver un plus cohérent et restrictif. L’intérêt de l’arrêt réside, cependant, dans les précisions qu’il apporte s’agissant de la gravité du préjudice. En effet, un préjudice ne sera qualifié de grave que s’il excède les aléas normaux que tout administré doit supporter du fait de la vie en collectivité. Et, seul le préjudice excédant cette limite donnera droit à indemnisation. Dans notre affaire, la Cour d’appel a indemnisé la totalité du préjudice sans faire de distinction. Il est vrai qu’il pouvait exister des incertitudes sur l’application de la notion classique de gravité aux cas de dommages causés par la prolifération d’espèce protégées. L’arrêt Bizouerne est, alors, l’occasion pour le Conseil d’Etat de lever les doutes existant en la matière en appliquant à ce type d’affaires la même conception de la gravité du préjudice que celle qu’il retient habituellement.

Il convient donc d’étudier, dans une première partie, la spécialité du préjudice (I), puis d’analyser, dans une seconde partie, la gravité du préjudice (II).

  • I – D’une part, l’anormalité du préjudice s’apprécie au regard de son caractère spécial
    • A – Un préjudice spécial … c’est-à-dire ?
    • B – « Des zones à forte prolifération de cormorans » … un critère de spécialité suffisant ?
  • II – D’autre part, l’anormalité du préjudice s’apprécie au regard de sa gravité
    • A – Un préjudice grave … c’est-à-dire ?
    • B -  La gravité du préjudice et la prolifération des cormorans
  • CE, 1°/02/2012, Bizouerne

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