La notion d'acte administratif unilatéral

Avant d’examiner la légalité d’un acte, le juge administratif se doit de vérifier que le recours est bien dirigé contre un acte faisant grief. Dans le cas contraire, la requête est jugée irrecevable. Il importe, alors, de déterminer les actes qui ne font pas grief. Ainsi, au premier titre, se trouvent les mesures d’ordre intérieur. Dans cette hypothèse, la requête n’est pas admise parce qu’il s’agit de décisions de faible importance. En revanche, dans le cas des directives et des circulaires, c’est l’absence d’élément de décision qui explique l’irrecevabilité du recours. Les circulaires peuvent se définir comme des actes de portée générale adressés par les chefs de service à leurs agents pour leur indiquer la manière d’interpréter et d’appliquer les dispositions des lois et règlements. A la différence des directives, la circulaire s’intéresse non au contenu de la décision à prendre, mais à la façon de procéder. C’est ce type d’acte qui pose problème dans l’affaire Duvignnères.

En effet, Mme. Duvignères demande au garde des Sceaux d’abroger le décret du 19 décembre 1991 relatif à l’aide juridictionnelle, ainsi que la circulaire du 26 mars 1997. Celui-ci refuse par une lettre du 23 février 2001. Mme. Duvignères saisit, alors, le Conseil d’Etat pour qu’il annule cette décision. La Haute juridiction fait droit à cette demande par un arrêt de section rendu le 18 décembre 2002.

Si le premier problème soulevé par la requérante concerne une violation du principe d’égalité, cet aspect de l’arrêt, bien qu’important, doit être, cependant, délaissé au profit de ce qui est l’apport spécifique du juge administratif en l’espèce. En effet, ce dernier érige au rang de critère de recevabilité du recours le caractère impératif de la circulaire. Il met, ainsi, fin à la jurisprudence Institut Notre-Dame du Kreisker (CE, ass., 29/01/1954) qui faisait du caractère innovatoire de la circulaire l’élément permettant d’apprécier la qualité d’acte faisant grief. Ce critère conduisait le juge à distinguer les circulaires interprétatives des circulaires réglementaires, le recours juridictionnel n’étant admis que contre les secondes. En considérant les circulaires interprétatives comme non créatrices de droit, le Conseil d’Etat souhaitait éviter des annulations massives pour incompétence du fait de la non-détention par les ministres d’un pouvoir réglementaire. Mais, ce faisant, il les faisait échapper à tout contrôle juridictionnel. Cette distinction révéla vite de multiples anomalies qui conduisirent le Conseil d’Etat à faire évoluer sa jurisprudence. Ainsi, une circulaire interprétative peut, dorénavant, faire l’objet d’un recours dès lors qu’elle est impérative. S’ensuit une analyse de sa légalité comme pour les circulaires réglementaires. La distinction précédente demeure, donc, mais au niveau, cette fois-ci, de l’examen de la légalité de l’acte. L’arrêt Duvignères permet, ainsi, au Conseil d’Etat de dépasser les limites rencontrées par la jurisprudence Notre-Dame du Kreisker.

Il convient donc d’étudier, dans une première partie, les limites de la jurisprudence Notre-Dame du Kreisker (I), pour analyser, dans une seconde partie, les apports de l’arrêt Duvignères (II).

  • I – Les limites de la jurisprudence Notre-Dame du Kreisker
    • A – La distinction circulaire interprétative / circulaire réglementaire
    • B- Les difficultés d’application de la distinction
  • II – Les apports de l’arrêt Duvignères
    • A – Un nouveau critère : le caractère impératif
    • B – Les avantages du nouveau critère
  • CE, sect., 18/12/2002, Mme. Duvignères

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