La police administrative spéciale des OGM est exclusive
(CE, 24/09/2012, Commune de Valence)
Depuis plusieurs décennies, la culture d’organismes génétiquement modifiés (OGM) fait face à une méfiance de la part des français et des pouvoirs publics. Déjà dans les années 1980, le Ministère de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche créait une commission chargée d’évaluer les risques de ces pratiques pour l’environnement et la santé publique. La loi du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés (Loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 - JORF du 26 juin 2008, p. 10218) est venue renforcer le cadre législatif en la matière, tandis que le débat a refait surface récemment avec l’autorisation par l’Union Européenne de la culture du maïs de Monsanto. Pour autant, en France, aucune culture d’OGM n’est autorisée à l’heure actuelle.
En l’espèce, le Conseil d’Etat fut amené à se prononcer sur la validité de l’arrêté municipal pris par le maire de Valence en date du 28 août 2008. Ce dernier interdisait la culture d’OGM dans plusieurs zones agricoles du Plan d’occupation des sols (POS) adopté par la commune. L’argument principal de la ville demeurait le risque que pouvait constituer les OGM pour les cultures avoisinantes, notamment dans le cas où elles appartiendraient à un label spécial et particulièrement exigeant tel que celui de l’agriculture biologique.
Le Préfet de la Drôme décidait de déférer ledit arrêté au tribunal administratif de Grenoble, le 15 octobre 2008, considérant que ce type d’interdiction ne relève pas de la compétence du maire et présentant plusieurs arguments en ce sens. La juridiction administrative jugeait cet arrêté illégal et la commune décidait donc de contester la décision devant la Cour administrative d’appel (CAA) de Lyon, qui, par son arrêt du 30 juin 2010, rejetait la requête de la commune de Valence. La collectivité territoriale, portant alors l’affaire devant la plus haute-juridiction administrative, était à nouveau déboutée.
A travers cet arrêt, le Conseil d’Etat se prononce une nouvelle fois sur l’étendue des pouvoirs de police administrative générale du maire, notamment lorsqu’il existe une police administrative spéciale sur une matière précise. Historiquement, le juge administratif reste particulièrement prudent et restreint assez largement la légalité des réglementations prises au titre de la police administrative générale alors même qu’une police administrative spéciale est confiée à un autre acteur.
Il faut alors évoquer l’existence tout à fait limitée d’un concours entre polices administratives générale et spéciale (I), puis mettre en avant la reconnaissance d’une police spéciale et nationale en matière de réglementation des cultures d’OGM (II).
La jurisprudence administrative démontre un refus généralement constant du juge administratif à autoriser l’existence d’un tel concours (A), même s’il en valide marginalement l’existence dans de rares cas (B).
D’une manière générale, le Pr. Jacqueline Morand-Deviller rappelle que « chaque police doit être exercée selon la finalité et les procédures qui lui sont propres. Aucune substitution n’est possible et les polices ne doivent pas empiéter l’une sur l’autre » (J. Morand-Deviller, Droit administratif, LGDJ, 2013, p. 543).
Depuis la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale, la police administrative générale sur le territoire d’une commune appartient à son premier magistrat. Dorénavant, c’est l’article L. 2212-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) qui précise que « le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale ».
L’article L. 2212-2 du CGCT apporte des précisions supplémentaires sur les contours de cette police administrative générale : « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». En l’espèce, le maire de la commune de Valence mettait en avant un risque pour la salubrité publique.
Cependant, cette police administrative générale dont le maire a la charge, ne s’applique pas dés lors que la loi fait apparaître l’existence d’une police spéciale pour la matière concernée. Le Préfet du département exerce, par exemple, la police spéciale de la pêche et de la chasse, tandis que le Ministre des transports exerce celle des aéroports. Le président du Conseil départemental exerce quant à lui la police de la circulation et de la protection du domaine sur les routes départementales en dehors des agglomération (JO Sénat du 30/11/1995 - page 2261).
Il existe une multiplication non-négligeable de ces polices spéciales, créées pour répondre à des besoins plus particuliers. Elles répondront à des problématiques nouvelles, en s’appliquant à certains administrés, à certains lieux, à certains bâtiments ou à des activités très spécifiques. Le concours, c’est-à-dire la coexistence concrète, entre police administrative générale et police spéciale n’est généralement pas autorisé par le juge administratif.
Ce dernier s’était déjà prononcé en ce sens concernant la police des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) où le Préfet de département demeure seul compétent (CE, 29 septembre 2003, Houillères du Bassin de Lorraine). Le Conseil d’Etat confirme ce raisonnement dans son arrêt à l’encontre de la commune de Valence, considérant que le maire n’avait pas à intervenir puisqu’une police spéciale réglementait cette fois-ci la dissémination des OGM.
Certains critères sont dégagés de façon marginale par le juge administratif, qui accepte parfois l’existence du concours entre polices administratives générale et spéciale.
Il reste quelques cas pour lesquels le juge administratif accepte malgré tout l’intervention du maire, au nom de ses pouvoirs de police générale, dans le champ de compétences d’une police spéciale. Cependant, des circonstances locales particulières, justifiant cette intervention qui demeure tout à fait exceptionnelle, doivent être mises en avant.
C’est le cas, même si l’hypothèse reste assez marginale, de l’intervention du maire au titre de ses pouvoirs de police générale dans le champ de compétences de la police spéciale des cinémas. Ainsi, le maire de Lisieux a légalement interdit le film « Les liaisons dangereuses » dans cette ville connue pour être un lieu de pèlerinage (TA Caen, 20 décembre 1960, Scté Les Films Marceau).
En effet, le Conseil d’Etat va même plus loin en confirmant, par exemple, la légalité de l’intervention du maire qui édicte un arrêté municipal sur l’usage d’engins bruyants (perceuses, tronçonneuses, tondeuses…) sur le territoire de sa commune en fixant des horaires particuliers à respecter, alors même qu’il s’agit d’un pouvoir détenu par le Préfet du département. Il faut cependant apporter quelques précisions : le décret de 1988 qui confie ce pouvoir au Préfet ne mentionne pas d’exclusivité en la matière. Pour la haute-juridiction, « ni l’intervention de ce décret, ni l’existence des pouvoirs de police spéciale (…) ne faisaient obstacle à ce que celui-ci [le maire] usât des pouvoirs de police générale » (CE, 2 juillet 1997, Bricq, n° 161369, Rec.).
Aussi, à défaut d’intervenir, le maire a toujours la possibilité d’alerter le représentant de l’Etat ou le Ministre en charge, selon les cas, de cette police administrative spéciale.
Pour la réglementation des OGM, le juge administratif met clairement en avant l’existence d’une police administrative exclusive, spéciale et nationale.
Le Conseil d’Etat, comme dans d’autres domaines, confirme la compétence exclusive du Ministère de l’agriculture dans la réglementation des cultures OGM (A), écartant même l’hypothèse d’un péril imminent ou de circonstances locales particulières permettant au maire d’intervenir légalement (B).
Le Conseil d’Etat marque clairement dans cet arrêt, la reconnaissance d’une exclusivité de la police spéciale des OGM. Il rappelle que « le législateur a organisé une police spéciale de la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés, confiée à l'Etat, dont l'objet est, conformément au droit de l'Union européenne, de prévenir les atteintes à l'environnement et à la santé publique pouvant résulter de l'introduction intentionnelle de tels organismes dans l’environnement (…) s'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires (…), il ne saurait en aucun cas s'immiscer dans l'exercice de cette police spéciale par l'édiction d'une réglementation locale ».
En effet, l’article L. 533-3 du Code de l’environnement prévoit que « toute dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés à toute autre fin que la mise sur le marché, ou tout programme coordonné de telles disséminations, est subordonné à une autorisation préalable ». Cette autorisation est délivrée conformément au Code de l’environnement par l’autorité administrative en charge, à savoir le Ministère de l’agriculture, « après avis du du Haut Conseil des biotechnologies qui examine les risques que peut présenter la dissémination pour l'environnement et la santé publique » (art. L. 533-3-3).
La haute-juridiction confirme également ce qu’elle avait déjà prescrit concernant les antennes de téléphonie mobile. Ainsi, le maire « ne saurait sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’Etat, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes » (CE Ass., 26 octobre 2011, Cne de Saint-Denis). Finalement, le juge administratif retient la nécessaire cohérence de certaines réglementations qui doivent être prises de manière globale au niveau national.
Le maire de Valence mettait également en avant le respect du principe de précaution garantie au sein du bloc de constitutionnalité par l’article 5 de la Charte de l’environnement. Pour le Conseil d’Etat, confirmant la solution posée par le CAA, « le principe de précaution, s'il s'impose à toute autorité publique dans ses domaines d'attribution, n'a ni pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d'excéder son champ de compétence ; qu'ainsi l'article 5 de la Charte de l'environnement ne saurait être regardé comme habilitant les maires à adopter une réglementation locale portant sur la culture de plantes génétiquement modifiées en plein champ et destinée à protéger les exploitations avoisinantes des effets d'une telle culture ; qu'il appartient aux seules autorités nationales auxquelles les dispositions précitées du code de l'environnement confient la police spéciale de la dissémination des organismes génétiquement modifiés de veiller au respect du principe de précaution ».
Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs rappelé, à plusieurs reprises, que le principe de précaution pouvait être invoqué par les autorités publiques sans que celles-ci n’excèdent leurs domaines respectifs d’attributions » (R. Denoix de Saint-Marc, « « Le principe de précaution devant le Conseil constitutionnel », Communication à l’Académie nationale de médecine, 25 novembre 2014).
En l’espèce, pour la réglementation des OGM, le Conseil d’Etat réduit à néant les possibilités du maire d’intervenir dans cette police spéciale.
Comme nous avons pu le voir précédemment, la police spéciale des OGM - comme d’autres polices administratives spéciales - demeure exclusive. L’intervention du maire dans ce champ de compétences restait logiquement possible de manière ultime, uniquement lorsqu’un péril imminent, une urgence ou des circonstances locales particulières existaient. En l’espèce, c’est la notion de « péril imminent » qui est retenue par la CAA et qui aurait pu permettre au maire de prendre son arrêté dans la légalité la plus complète s’il avait pu prouver son existence dans la situation à laquelle il devait faire face. Une solution écartée purement et simplement par le Conseil d’Etat.
En effet, la juridiction d’appel, à savoir la CAA de Lyon précisait dans cette affaire que « le régime d'autorisation administrative de la dissémination volontaire d'un organisme génétiquement modifié, institué dans un but de police par l'article L. 533-3 du code de l'environnement, relève de la compétence exclusive du ministre chargé de l'environnement ou du ministre de l'agriculture, selon les cas ; que, dès lors, le maire ne peut s'immiscer dans l'exercice de cette police spéciale que dans l'hypothèse de péril imminent » (v. CAA Lyon, 30 juin 2010, req. n° 09LY01065).
Pour autant, ici, la commune de Valence n’arrivait pas à démontrer l’existence d’un tel critère qui rendrait son intervention légale. Ainsi, la CAA de Lyon démontrait également, que « le maire de Valence n'établit pas l'existence d'un risque de survenance d'un péril imminent, en se prévalant de circonstances locales particulières sur le territoire de la commune, caractérisées par un risque accru de dissémination et de pollinisation des cultures biologiques du fait des particularités géographiques de la zone et de la présence d'un fort vent, alors qu'aucune autorisation de culture d'organismes génétiquement modifiés n'a été octroyée, ni même sollicité (…) ». Dans de telles conditions, le maire de la commune ne pouvait pas légalement prendre cet arrêté.
Le Conseil d’Etat va, de son côté, écarter purement et simplement ce critère d’intervention du maire prévu par la jurisprudence et mis en avant par la juridiction d’appel. En effet, la haute-juridiction précise, comme nous l’avons évoqué précédemment, que le maire « ne saurait en aucun cas s'immiscer dans l'exercice de cette police spéciale ». Il ne retient donc pas la possibilité rappelée par la Cour administrative d’appel sur ce point, mais interdit en toute hypothèse l’intervention de l’autorité locale, au nom de ses pouvoirs de police générale, dans le champ de cette police nationale et spéciale des OGM. Plusieurs raisons lui permettent de motiver cette décision et de démontrer sa pertinence : si la police des OGM est nationale, le Ministère doit s’appuyer, pour édicter sa réglementation, sur « l'avis scientifique d'un organisme spécialisé », en prenant en compte toutes les spécificités locales qui pourraient exister sur le territoire concerné. Le Conseil d’Etat rappelle notamment la situation particulière en « présence d'exploitations d'agriculture biologique ».