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La responsabilité des ordonnateurs et des comptables

La responsabilité des comptables est plus importante que celle des ordonnateurs. Aussi, la nouvelle culture managériale instituée par la LOLF implique des adaptations du mécanisme de responsabilité.

I - La responsabilité des ordonnateurs

1 - L'évolution du cadre juridique applicable

Jusqu'en 1948, seuls les comptables peuvent etre sanctionnés en matière de gestion des deniers publics. Les ordonnateurs peuvent l'etre, mais uniquement sur la base de la gestion de fait. La loi du 25 septembre 1948 vient remédier à ce problème en créant une responsabilité des ordonnateurs devant le Cour de discipline budgétaire, devenue par la suite CDBF. Par la suite, la compétence de la CDBF a été étendue aux administrateurs et agents participant à l'exécution du budget.

Pour autant, cette responsabilité est fortement atténuée par certains mécanismes.
Ainsi, les ministres et les élus locaux ne sont pas justiciables de la CDBF.
Surtout, dans les faits, cette responsabilité est peu sanctionnée. Plusieurs raisons peuvent etre invoquées. Ainsi, la plupart du temps, les personnes qui exécutent le budget le font sous l'autorité d'un ministre ou d'un élu local. Ces derniers ne pouvant etre sanctionnés, la CDBF répugne à sanctionner des personnes qui n'ont fait qu'exécuter des ordres. D'autres raisons tiennent au fonctionnement de la CDBF : il n'y a pas de magistrats, les règles de saisines sont étroites, et les possibilités de classement sont importantes. Enfin, la CDBF a une conception stricte des fautes sanctionnables.

Les nouveautés intrduites par la LOLF obligent à repenser le mécanisme de sanction des ordonnateurs. Ainsi, depuis 2005, l'organisation de la CDBF a été modifiée, ce qui lui a offert, notamment, des capacités d'instruction et de jugement accrues. Plus généralement, une réforme des juridiction financière est envisagée, pour engager plus largement la responsabilité des ordonnateurs. Par ailleurs, une réforme des procédures juridictionnelles est envisagée, afin de les mettre en conformité avec la CEDH.

2 - Les régimes de responsabilité des ordonnateurs

a - La responsabilité des ministres et des élus locaux

L'idée générale est qu'il ne sont pas justiciables de la CDBF et les sanctions financières prévues ne s'appliquent pas à eux. Le régime de responsabilité qui s'applique est celui qui se rattache à leur fonction principale.
Ainsi, pour les ministres, leur responsabilité politique est minime puisqu'elle ne peut etre mise en cause sous une forme individuelle, et que des fautes de gestion n'ont jamais entrainé de révocation. L'autre responsabilité qui s'applique à eux est une responsabilité pénale devant la Cour de justice de la République depuis 1993. Enfin, ils encourent une responsabilité civile, pour laquelle ils peuvent etre conduits à réparer des préjudices causés à des tiers.
S'agissant des élus locaux, s'appliquent à eux une responsabilité politique devant les électeurs, et une responsabilité civil et pénal, la dernière étant de plus en plus appliquée ces dernières années. En dehors de ces responsabilités, les élus loacux ne sont pas justiciables de la CDBF. Ils ne le sont que dans deux cas prévu par la loi de 1993 sur la corruption : en cas de réquisition du comptable la responsabilité leur est transférée si il sont procuré à autrui un avantage injustifié, eten cas d'absence d'une décision de justice.

b - La responsabilité des autres ordonnateurs

La compétence de la CDBF s'exerce à l'égard des autre ordonnateurs, mais aussi à l'égard de toute personne participant à l'exécution du budget (agents de l'Etat et des CT, membres des caninets ministériels, ...). Mais, les personnes mises en cause peuvent voir leur responsabilité écartée, si elles peuvent justifier d'un ordre écrit de leur supérieur hiérarchique. Dans ce cas, c'est ce dernier qui est justiciable de la CDBF, sauf s'il s'agit d'un ministre ou d'un élu local.
Les fautes sanctionnables ne sont pas des fautes de gestion. Il s'agit uniquement de faire respecter la légalité budgétaire. En d'autres termes, seules des irrégularités juridiques peuvent etre sanctionnées. Au terme de la loi de 1948, il s'agit des infractions aux règles budgétaires et de la comptabilité publique, l'octroi d'un avantage injustifié à autrui, l'inexécution d'une décision de justice. La CDBF garde un certain pouvoir d'appréciation en reconnaissant des circonstances atténuantes lorsque par exemple la faute résulte d'une insuffisance du controle du supérieur hiérarchique, ou quand l'ordonnateur a pensé agir dans l'intéret général. A l'invers, elle peut sanctionner un directeur qui n'aurait pas exercé un controle strict sur son service.
Par ailleurs, il faut noter le délai pendant lequel la CDBF peut etre saisie expire cinq ans à compter de la date à laquelle l'infraction a été commise, ceui limite l'effectivité du controle. De plus, les sanctions prononcées ne sont pas sévères généralement (des peines d'amendes pouvant aller jusqu'à deux fois du traitement).

Enfin, s'applique aux ordonnateurs les responsabilités de droit commun : civile, pénale et disciplinaire.

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