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II - Les agents d'exécution du budget

L'exécution du budget repose sur le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics. Ce principe est ancien : les premières consécrations remontent au début du 19°siècle, la systématisation date du décret du 31 mai 1862. Elle est actuellement posée par l'article 20 du décret du 29 décembre 1962. Il se justifie par la préoccupation de régularité de la gestion financière et celle d'éviter des malversations. Mais, cette exigence s'accommode mal des objectifs d'efficacité de la gestion publique qui nécessite une plus grande marge de manoeuvre des décideurs publics.

1 - Les fonctions d'ordonnateur et de comptable

- Les fonctions d'ordonnateur, c'est-à-dire le pouvoir de mettre en oeuvre la dépense ou la recette, sont complémentaires de fonctions administratives. Elles n'en sont qu'une conséquence. L'ordonnateur est avant tout un agent d'autorité. Ils interviennent dans un processus en trois étapes : constatation de la créance ou de la dette, liquidation, recouvrement ou paiement. En matière de recette, la faculté d'appréciation de l'ordonnateur est limitée. Alors qu'en matière de dépenses, elle est plus large : c'est lui qui décide de l'opportunité de la dépense.

Il existe deux catégories d'ordonnateurs : les ordonnateurs principaux (par exemple les ministres) et les ordonnateurs secondaires qui reçoivent une délégation de compétence des premiers pour une circonscription territoriale (par exemple les préfets). Ces deux types d'ordonnateurs peuvent déléguer leur signature à des ordonnateurs délégués, ce qui ne vaut délégation de compétence. Quant aux ordonnateurs suppléants, ils remplacent temporairement les les trois premiers types d'ordonnateurs.

- Les comptables publics sont les seuls à pouvoir manier les fonds publics. Ils sont nommés par le ministre du budget ou avec son agrément. En plus du statut de droit public applicable à tout fonctionnaire, ils sont régis par un corps de règle définissant leur mission et leur responsabilité, c'est ce qui explique qu'ils doivent constituer des suretés avant leur entrée en fonction (hypothèque sur leurs bien ou cautionnement mutuel).
Leur mission consiste à assurer le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses, de conserver les fonds des personnes publiques, de tenir à jour la comptabilité et la liste des pièces justificatives. Surtout, ils doivent effectuer un controle de la régularité des opérations, et refuser, la cas échéant, d'exécuter l'ordre de l'ordonnateur. Ce qu'il controle : réalité de l'ordonnancement et qualité de l'ordonnateur, présence éventuelle du visa du controleur financier, validité de la créance, il doit s'assurer du caractère libératoire du paiement. Si le controle est négatif, le comptable doit suspendre la procédure sinon sa responsabilité personnelle est engagé. Mais, depuis la LOLF, au controle a priori s'est substitué un nouveau système de controle de la dépense qui varie en fonction des risques et qui se base sur des sondages.
La LOLF leur a aussi attribué pour mission de vérifier la sincérité des enregistrements comptables.
Lorsqu'une personne a, de fait, manié des deniers publics, on dit d'elle qu'elle est comptable de fait. S'applique à cette personne la meme responsabilité que celle qui s'applique à un comptable public.

Les catégories de comptables publics :
- les comptables du Trésor sont les plus nombreux. Ils peuvent etre directs, et ont, dans ce cas, une compétence générale, ou spéciaux, et ont, ici, un compétence limitée à une matière donnée. Les comptables directs font l'objet de plusieurs subdivisions : supérieurs et subordonnés, principaux ou secondaires (les seconds rendent leurs comptes au juge des comptes à travers les premiers), assignataires et correspondants (les seconds agissent pour le compte et sous la responsabilité des premiers).
- les comptables chargés du recouvrement des impots indirects (TVA, ...)et des droits de douane.
- les comptables des BA et ceux des établissements publics.

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