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Les différentes lois de finances

L'article 2 de l'ordonnance de 1959 consacre l'existence de trois lois de finances. Cette distinction est reprise par la LOLF.


I - La loi de finances initiale (LFI)

La présentation du document budgétaire doit répondre a une double exigence : permettre une information suffisante du Parlement, et, depuis la LOLF, prendre en compte les exigences de management qui s'imposent, de nos jours, à l'Etat.

1 - La structure de la loi de finance initiale

La LFI se compose de deux parties.

a- La séparation de la LFI en deux parties s'est faite progressivement.

- La loi des maxima de 1948 : un plafond de dépenses pour chaque ministère était d'abord fixé, avant que des lois de développement distinctes déterminent les crédits de façon spécialisée.

- L'ordonnance de 1959 a repris le principe de la séparation de la LFI en deux parties posé par le décret de 1956. La première partie autorise la perception des recettes publiques, contient l'article d'équilibre et autorisait le recours à l'emprunt. quant à la seconde, elle correspondait aux dépenses; les crédits étant divisés entre services votés et mesures nouvelles. La présentation se faisait par titres.

- La LOLF maintient cette distinction en deux parties. La première partie comporte de nouveaux éléments : la description du besoin de financement de l'Etat et de ses modalités de couverture, la plafond de variation de la dette négociable, et le plafond d'autorisation des emplois rémunérés de l'Etat. Elle doit comporte l'autorisation de la perception des impots et l'évaluation de chaque recette fiscale. En matière de dépenses, elle fixe la plafond des dépenses du budget général, de chaque BA et CS. Les données générales de l'équilibre budgétaire y sont présentées.
Dans la seconde partie, la notion de services votés est abandonnée. Et l'autorisation parlementaire porte est donnée par mission.

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b - Les documents budgétaires

Aux états législatifs annexés à la LFI, plusieurs documents destinés à informer le Parlement existent. Le plus important est le rapport sur la situation et les perspectives économique, sociales et financières qui présente les perspectives économiques et les prévisions de recettes et de dépenses pour les quatre année à venir, le tout en tenant compte des contraintes européennes. Il y a aussi le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget antérieur, et un rapport sur les PO et leur évolution. Plus généralement, chaque disposition ayant un impact sur les ressources ou les charges de l'Etat doit faire l'objet d'une analyse détaillée.

2 - La présentation de la LFI

a - La présentation issue de l'ordonnance de 1959

Jusque dans les années 50, la nomenclature budgétaire était d'inspiration administrative. L'unité budgétaire était le chapitre. A partire de cette date, des préoccupation économiques changent la donne. Désormais, la présentation se fait en : ministères, titres, parties, chapitres, sections, articles et paragraphes.

A partir des années 70 s'est juxtaposée à la présentation juridique une présentation économique et fonctionnelle permettant de classer les dépenses selon leur nature économique, et selon la fonction qu'ils remplissaient.

Par ailleurs, toute la répartition des crédits n'est pas décidée en LF. Ainsi, sous la IV° République, le Parlement répartissait les crédits par grandes masses, tandis que la répartition détaillée était l'objet de décret de répartition. Mais, ces derniers, pour etre valables, devaient obtenir l'avis conforme des deux commissions des finances. En cas de conflit, c'est la Parlement qui tranchait. L'ordonnnance de 1959 a repris cette distinction et l'a poussée plus loin : s'agissant des services votés, l'autorisation était donnée en une seule fois pour tous les ministères; de plus l'intervention du Parlement pour les décrets de répartition n'est plus nécessaire. Mais, il faut préciser que la répartition des crédits décidée par les décrets de repartition devait etre conforme à la répartition prévue dans les annexes à la LF, ce qui limitait la liberté du Parlement.

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