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La préparation du projet de loi de finances (PLF)

Les notions de budget et de loi de finances sont deux notions proches mais différentes. Le premier constitue le document comptable retraçant l'ensemble des prévisions de recettes et de dépenses, alors que la LF est l'acte juridique par lequel le Parlement autorise la levée de l'impot et l'exécution de la dépense. De plus, la LF est plus large que le buget car elle peut contenir d'autres mesures, comme des mesures d'information du Parlement.
La phase gouvernementale a été modifiée par la LOLF. Disparait notamment la distinction entre services votés et mesures nouvelles. Surtout, la LOLF substitue à une logique ascendante une logique descendante. Avant, les crédits étaient discutés entre services, puis ministres, puis arbitrages du Premier ministre. Désormais, la stratégie d'ensemble est définie collectivement et ensuite déclinée au niveau de chaque ministère, chaque ministre ayant alors une plus grande souplesse pour répartir les crédits.

I - Les acteurs de l'élaboration du PLF

- L'article 38 de la Constitution prévoit : "sous l'autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les PLF qui sont délibérés en conseil des ministres". Le ministre des finances a un role prépondérant. C'est lui qui coordonne et centralise toutes les demandes de crédits. Il est le seul à controler les recettes.

- Il est aidé par la Direction du budget. Cette dernière participe à l'élaboration du PLF en ayant constaemment à l'esprit l'équilibre global du budget. Elle doit, de plus, se situer dans une perspective triennale de matrise des finances publiques qui est transmise à l'UE. Elle doit, ainsi, faire une estimations des recettes et des dépenses, analyser l'application de la LF passés en étudiants les objectifs posés et les résultats obtenus. Cet exercice est délicat car on ne connait pas toutes les données de l'année à venir. Des prévisions inexactes risquent de fausser tout le PLF. La Direction du budget doit aussi se questionner sur l'utilité et l'efficacité de la dépense. Durant toute la phase de préparation, elle est en contact avec les ministères ce qui lui permet d'avoir une idée précise des budgets de chacuns. Pour fixer des prévisions exactes, elle est en contact avec d'autres directions, notamment la Direction du Trésor et de la politique économique.

- Par ailleurs, existe, depuis 2002, un comité interministériel d'audit des programmes qui juge de la pertinence des projets de performance.

- Les organismes paritaires :
- la conférence nationale des finances publiques a été créée en 2006 : elle concerne aussi bien les finances de l'Etat que celles des CT et des OSS. Elle a pour but de faire des propositions s'agissant de la maitrise des dépenses publiques et de la dette.
- le conseil d'orientation des finances publiques a pour mission, notamment, de décrire et d'analyser la situation des finances publiques, de proposer différentes solutions pour assurer la bonne gestion des finances publiques.

II - Les phases de l'élaboration du budget

1 ° - La fixation des grands équilibres budgétaires

En fonction du contexte macroéconomique et des contraintes imposées par le PSC, la fixation des grands équilibres budgétaires est arretée en janvier. Les différentes directions du Minefi élabore une prévision des recettes et des dépenses en fonction des prévisions économiques et des choix politiques retenus. Ces prévisions permettent au Premier ministre d'élaborer la lettre de cadrage qui est envoyée en début d'année à chaque ministre et qui fixe les grandes orientations budgétaires pour l'année à venir. Cette phase s'inscrit dans une perspective triennale de matrise des dépenses publiques.
Il faut noter que la LOLF instaure une plus grande collégialité en matière de cadrage du budget .Ainsi, les ministres sont impliqués par le biais de séminaires, ce qui permet de les responsabiliser, tandis que les CT et les OSS y participent au travers de la Conférence nationale des finances publiques.

Cette procédure s'inscrit dans un cadre plus large, celui de la révision générale des politiques publiques. Il s'agit d'identifier les réformes qui permettront de diminuer la dépense publique. Mais, cela va au-delà : il s'agit aussi de mesurer l'efficacite des politiques publiques au regard des objectifs poursuivis, ce qui permet de déterminer les forces et les faiblesses de l'appareil administratif. C'est donc plus généralement une réforme de l'Etat qui est opérée.
Pour atteindre ces résultats, des audits sont effectués par des experts publics mais aussi privés. Par ailleurs, les décideurs publics sont fortement impliqués dans les différents comités de pilotage.
Au total depuis sa création, plus de 330 décisions ont été prises portant sur 40 % des dépenses publiques. Cette nouvelle orientation des politiques publiques participe d'un évolution du role du politique qui se fait plus managérial.

La fixation des grands équilibres budgétaires s'inscrit aussi dans le cadre d'une programmation budgétaire pluriannuelle. Il s'agit de proposer des plafonds de dépenses sur trois ans. Plus précisément, des plafonds sont fixés par mission : ferme les deux premières annés, révisables la troisième. Sont aussi fixés les ccrédits répartis par programmes : fermes la première année, révisables les deux autres.

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