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Les principes traditionnels du droit budgétaire et leurs adaptations

Les principes budgétaires sont au nombre de quatre : annualité, unité, universalité et spécialité. Leur but est de permettre un bonne gestion des finances publiques et un meilleur controle du Parlement. Apparus en matière de budget de l'Etat, ces principes ont ensuite été étendus aux finances locales, en partie aux finances sociales, et meme au budget européen. Enfin, il faut préciser que se sont ajoutés à ces quatres principes, les principes de sincérité et d'équilibre budgétaires.

I - L'annualité

Ce principe est apparu à la Révolution française, car il n'y avait pas eu de consultation sur l'impot pendant un siècle et demi. Il a pour but de permettre un controle régulier des finances publiques par le Parlement. Concrètement, ce principe veut que le premier article des LF autorise chaque année la perception de l'impot, et que l'autorisation parlementaire des dépenses ne vale que pour un an. Cela suppose que le budget soit voté avant le début de l'exercice; résulta obtenu par des règles strictes en matière de délais de dépot du PLF, de vote et de promulgation.
Ce principe a connu des atténuations depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale en raison du développement de la fonction de programmation attribuée à l'Etat dans le but de réguler l'activité économique, ce qui suppose des choix pluriannuels. En effet, le principe d'annualité conduit à des politiques de court terme. Or, seuls des engagements pluriannuels permettent de mener des projets cohérents.
Surtout, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC), instauré du fait de la monnaie unique, a imposé aux Etats d'avoir une vision à moyen terme, donc une vision pluriannuelle des finances publiques.
L'annualité connait donc des atténuations. Certaines sont imposées de fait, il s'agit de garantir la continuité de l'Etat. Ainsi, le recrutement de fonctionnaires engage l'Etat sur plusieurs années, il en va de meme lorsqu'il emprunte. Toutes ces dépenses se traduisent, dans les faits, par des engagements pluriannuels. De fait, le Parlement ne peut s'opposer à la reconduction de ces dépenses sans remettre en cause la continuité de l'Etat. Parallèlement, le droit organise des dérogations au principe d'annualité, dont certaines ont été instaurées ou modifiées depuis les réformes intervenues depuis 2001.

1 - Les autorisations d'engagement (AE)

C'est la nouvelle appellation des autorisations de programme. Instituées par la LOLF de 2001, elles concernent dorénavant les dépenses de fonctionnement, à l'exception des dépenses de personnel, et les dépenses d'investissemment. Elles permettent d'engager des dépenses sur plusieurs années. Mais, le principe d'annualité garde sa place, puisque les AE doivent se concrétiser en crédits de paiement (CP) votés chaque année par le Parlement, les engagements ne pouvant dépasser la limite fixée par ces CP.
Des reports de crédit sont possibles d'une année sur l'autre : sans limite pour les AE, dans la limite de 3% pour les CP. Le tout doit intervenir avant le 31 mars.
S'agissant des dépenses de personnel, le montant des AE ne peut dépasser le montant des CP.

2 - Les lois de programme

L'article 34 de la Constitution prévoit l'existence des lois de programme. Il s'agit de lois ordinaires n'ayant aucun effet contraignant dont le but est de prévoir à titre indicatif les sommes allouées sur plusieurs années à une politique donnée. Pour se réaliser, les crédits doivent etre votés chaque année en LF. Elles interviennent dans le domaine militaire, de l'outre-mer, de la recherche notamment. La LOLF ne les mentionne pas.

3 - L'institutionnalisation de la pluriannualité budgétaire

Deux réformes sont venues consacrer en 2008 la pluriannualité budgétaire. Leur objectif est d'assurer une meilleure gouvernance des finances publiques, tant s'agisssant de la maitrise des dépenses publiques, que de la prévisibilité des recettes.

- La programmation budgétaire pluriannuelle : il s'agit de prévoir les dépenses sur trois ans. Seule les prévisions de la première année font l'objet d'un vote lors de l'adoption du PLF. En revanche, les recettes ne sont pas concernées.

- Les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques : instituées par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, il s'agit de lois ordinaires dont le but est de déterminer les objectifs de l'action de l'Etat et les orientations pluriannuelles des finances publiques, avec pour objectif l'équilibre des comptes publics (art. 34 C.). Elles prennent en compte la situation globale des finances publiques, à savoir les dépenses et les recettes. De plus, c'est l'ensemble du secteur public qui est concerné.

4 - Dispositifs divers

- Les dépenses de l'exercice n peuvent etre imputés par les comptables jusqu'au 20° jour de l'exercice n+1. De plus, pendant cette période, un ordonnateur peut engager des crédits de l'exerice passé s'il s'agit de crédits ouverts par la LFR de fin d'année n.

- Certains crédits peuvent etre engagés par anticipation dans les conditions fixées par la LF.

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