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II – Le contrôle de constitutionnalité des normes internes transposant des directives

En moins de trois ans deux décision sont venus expliciter l'attitude du juge national à l'égard de la transposition des directives. L'une émane du juge constitutionnel (A), l'autre du juge administratif (B). C'est cette dernière qui fait l'objet de cette analyse.


A – La position du juge constitutionnel

Il convient de rappeler les principes qui la sous-tendent (1), et d'en dégager la signification (2).

1 – Les principes

A l'occasion de sa décision du 15 juin 2004 relative à la loi sur l'économie numérique et la diffusion sur internet, le Conseil constitutionnel est amené à préciser la position qui doit être la sienne à l'égard d'une loi qui ne ferait que transposer une directive. Le principe est le suivant : le Conseil indique qu'il s'interdit de censurer une loi qui ne ferait que transposer une directive communautaire en droit interne. Ce faisant, la Haute juridiction affirme son incapacité à statuer sur la compatibilité d'une directive européenne avec la Constitution française. En effet, vérifier la constitutionnalité d'une loi qui ne serait que le décalque d'une directive européenne, reviendrait pour le Conseil à statuer sur la directive elle-même au regard de la Constitution. Or, le Conseil constitutionnel considère que la transposition d'un directive communautaire en droit interne résulte d'une exigence constitutionnelle inscrite à l'article 88-1 de la Constitution. Il ne peut y être fait obstacle qu'en raison d'une disposition expresse contraire de la Constitution. Cela fait référence aux dispositions spécifiques de notre Constitution qui ne se retrouve pas à l'échelon communautaire, telle que l'article 6 de la Déclaration de 1789 au sujet des critères d'accès aux emplois publics. Dans cette hypothèse, c'est la Constitution française qui retrouve application.
Cette solution connaît, cependant, des limites. Elle ne concerne que les lois qui « se bornent à tirer toutes les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises ». Ce choix s'avère logique dans la mesure où si la directive laisse plusieurs options possibles à l'autorité nationale, il y lieu à contrôler la constitutionnalité du choix effectué. L'appréciation du degré de précision de la directive soulève, cependant, des difficultés pratiques. Ainsi, les directives font souvent l'objet de multiples considérants qui viennent compléter ses articles de fond. Il est souvent fait référence à d'autres directives. Le choix de faire ou non jouer cette limite peut donc s'avérer difficile. Il faut rajouter que certaines directives peuvent être mixtes et contenir des dispositions qui sont tantôt précises et inconditionnelles, tantôt non. Le juge constitutionnel devra, alors, faire preuve d'une grande virtuosité dans son contrôle.
Cette solution a été précisée récemment (CC, 27/07/2006, Loi sur les droits d'auteur). Tirant les conséquences de la décision de 2004, le Conseil constitutionnel a admis qu'il pouvait censurer une loi de transposition ne respectant pas une directive. Cette jurisprudence a fait l'objet d'une application positive quelques mois plus tard (CC, 30/11/2006, Loi relative au secteur de l'énergie). Confronté à un tel cas de figure, le loi n'échapperait à la censure du Conseil constitutionnel que dans le cas ou les objectifs de la directive seraient contraires à l'identité constitutionnelle de la Fance, le Conseil constitutionnel faisant ici référence à la notion de disposition expresse de la Constitution contenu dans la décision de 2004.
Quelle est la signification de cette jurisprudence ?

2 – La signification de la décision

Cette décision donne des indications tant sur la valeur que le juge constitutionnel accorde au droit communautaire dérivé, que sur la place qu'il entend lui accorder.
Cette décision semble, au premier abord, faire primer la directive sur la Constitution française. En effet, en jugeant qu'il ne peut statuer sur la compatibilité avec la Constitution d'une loi qui ne ferait que transposer une directive, le Conseil constitutionnel fait passer l'application de la directive avant celle de la Constitution française. Ce faisant, il affirme, d'une certaine façon, la primauté des normes communautaires sur la norme constitutionnelle. Mais, comme le note le Conseil constitutionnel lui-même, la transposition résulte d'une exigence constitutionnelle. En d'autres termes, la suprématie ainsi acquise tire sa source de la Constitution elle-même. Dès lors, le principe général selon lequel la Constitution est la norme suprême ne souffre q'une exception qui tire sa source du texte constitutionnel lui-même. Cette considération conduit à relativiser la portée de la décision du Conseil constitutionnel sur ce point. Ce constat est renforcé par le fait que la directive perd son effet dès lors qu'elle entre en confrontation avec une disposition expresse de la Constitution. Ainsi, si la Constitution admet une exception à sa suprématie, l'exception connaît elle-même une exception qui replace le texte constitutionnel au sommet de la hiérarchie juridique.
La décision revêt également une importance quant à la place qu'accorde le juge constitutionnel au doit communautaire. Dans sa décision, le Haute juridiction note « qu'il n'appartient qu'au juge communautaire … de contrôler le respect par une directive communautaire tant des compétences définies par les traités que des droits fondamentaux garantis par l'article 6 du traité sur l'Union européenne ». Au-delà de ce rappel de son incompétence à statuer sur la validité d'une directive, le juge constitutionnel français semble bien s'être situé, par avance, dans la lignée de la solution retenue par le Conseil d'Etat. En effet, en posant que seule une disposition expresse et spécifique de la Constitution peut faire obstacle à l'absence de contrôle de la loi de transposition, le Conseil semble indiquer qu'il n'entend pas faire porter son contrôle sur des exigences touchant à la protection des droits et des libertés constitutionnellement garantis qui ont leur équivalent en droit communautaire. En d'autres termes, chaque fois qu'un principe fait déjà l'objet d'un protection au niveau communautaire, c'est à l'aune de cet ordre juridique qu'il faut juger la loi de transposition ou la directive. Ce choix est déterminant puisque c'est le juge communautaire qui interprète en dernier ressort le droit communautaire. En revanche, lorsqu'il n'existe pas d'équivalent communautaire, la Constitution retrouve pleine application et le juge constitutionnel récupère la plénitude de son contrôle.
Cette solution a aussi été choisi par la Cour constitutionnelle allemande. Ainsi, cette dernière substitue le contrôle opéré par le juge communautaire en matière de droit fondamentaux à son contrôle de constitutionalité. Concrètement, tant que le contrôle communautaire permet d'assurer la garantie des droits fondamentaux, elle estime qu'il n'y a pas lieu pour elle de rechercher si un acte de droit dérivé méconnaît les droits garantis par la Constitution allemande.
C'est une démarche identique que choisit le juge administratif en l'espèce.

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