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II – Le contrôle du juge en matière de circonstances exceptionnelles

Celui-ci est très étendu puisqu'il va de l'appréciation de l'existence des circonstances exceptionnelles (1) jusqu'à l'application des règles traditionnelles de légalité en matière de police administrative (2).
A – L'appréciation juridictionnelle de la notion

La notion de circonstances exceptionnelles a été frappée par deux mouvements : un mouvement de diversification (1), et un mouvement visant à les apprécier de façon plus concrète (2).

1 – La diversification du champ des circonstances exceptionnelles

Si elles sont, au début, synonymes d'état de guerre, elles vont progressivement recouvrer une multitude d'autres situations.

Ainsi, les circonstances exceptionnelles sont, à l'origine, pour le juge administratif, essentiellement caractérisées par des périodes de guerre. Le juge considère, en effet, que la guerre est la circonstance exceptionnelle par excellence, d'où le qualificatif de « théorie des pouvoirs de guerre ».
Cette théorie va, cependant, trouver matière à s'appliquer à des périodes autres que les guerres. Ainsi, le juge l'applique-t-il d'abord aux périodes d'après-guerre (CE, 27/06/1924, Chambre syndicale des patrons confiseurs et chocolatiers).
Plus révélateur de l'extension du champ des circonstances exceptionnelles est l'arrêt reconnaissant comme situations exceptionnelles les périodes de menace de grève générale (CE, 18/04/1947, Jarrigion). Une éruption volcanique a même été considérée comme une circonstance exceptionnelle justifiant des mesures restrictives des libertés publiques (CE, 18/05/1983, Rodes).
La rareté des crises explique qu'aucun arrêts récents ne soit venu enrichir cette liste. Mais, la notion de circonstances exceptionnelles est suffisamment souple et flexible pour accueillir toute nouvelle situation. Tel est d'ailleurs l'intérêt d'une telle notion. Elle peut s'appliquer à n'importe quel type de situation. Sa définition ne peut donc être que fonctionnelle : chaque fois qu'il n'est pas possible d'assurer la sauvegarde de l'intérêt public sans violer la légalité, il y a circonstances exceptionnelles. Cette notion confère donc des pouvoirs importants au juge puisque c'est lui seul qui apprécie si il y a ou non circonstances exceptionnelles.
Celui-ci n'a, cependant, pas abusé de ce pouvoir pour élargir sans retenue les possibilités d'action de l'Administration. Au contraire, le mouvement de diversification est allé de pair avec un mouvement de précision quant à l'appréciation du caractère exceptionnel des circonstances.

2- Une appréciation de plus en plus concrète

Le juge administratif a posé plusieurs conditions pour que soit constatée l'existence de circonstances exceptionnelles. Ainsi, il faut d'abord qu'existe une situation anormale et exorbitante. Appréciée au départ de façon générale, ces situations vont faire l'objet d'une analyse de plus en plus précise de la part du juge administratif qui prendra en compte les circonstances concrètes de chaque affaire. Ainsi, ce ne sont plus les circonstances générales du moment qui sont retenues, mais bien plutôt les circonstances propres à une affaire donnée. C'est donc une analyse in concreto qu'il faut opérer pour déterminer s'il y a circonstance exceptionnelle ou pas.
A titre d'exemple, si le Conseil d'Etat reconnaît par une appréciation d'ensemble le caractère de circonstances exceptionnelles aux évènements de la première guerre mondiale, il opère vis-à-vis de le guerre de 1939-1945 une appréciation beaucoup plus circonstanciée puisque la haute juridiction ne considère comme circonstances exceptionnelles que les seules périodes des batailles, de l'exode de mai-juin 1940 et de la Libération.
Pour que cette théorie s'applique, il faut aussi que l'Administration ait été dans l'impossibilité d'agir légalement. En l'espèce, la législation sur les pouvoirs de police et celle sur l'état de siège ne permettent pas de prendre des mesures aussi restrictives des libertés. Il n'est donc pas possible de préserver l'ordre public en utilisant les règles de la légalité traditionnelle. Autre exemple, dans l'affaire Laugier, le Conseil d'Etat considère que le commissaire à la guerre pouvait prendre une mesure législative en raison de l'impossibilité pour le gouvernement de se réunir et ainsi de légiférer par voie d'ordonnance (CE, ass., 16/04/1948, Laugier).
Il faut, enfin, qu'un intérêt public suffisamment important ait été mis en danger. Il peut s'agir de la défense nationale comme en l'espèce, ou plus fréquemment du rétablissement de l'ordre et de la continuité des services publics essentiels à la vie nationale comme dans l'affaire Heyriès.
Si l'existence des circonstances exceptionnelles est encore appréciée de façon générale en 1919, le juge tient compte en revanche de toutes les circonstances particulières propres à l'espèce pour apprécier la nécessité de la mesure de police

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