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I – L'esprit de la théorie des circonstances exceptionnelles

Le juge pose le principe selon lequel les impératifs de la défense nationale justifient un accroissement des pouvoirs de l'Administration. La satisfaction de l'intérêt public (A) apparaît alors comme la cause de l'extension des pouvoirs de celle-ci (B).


A – Un régime justifié par la satisfaction de l'intérêt public

C'est le législateur qui le premier a énoncé la possibilité d'une légalité d'exception lorsque l'intérêt public l'exige (1). Ces principes seront par la suite consacrés par le juge administratif lors de la première guerre mondiale, grâce notamment à l'arrêt qui nous préoccupe (2).

1 – Le précédent législatif

C'est la loi du 9 août 1848 (elle-même complétée par celle du 3 avril 1878 et par l‘article 36 de la Constitution de 1958), qui pose pour la première fois en France le principe d'un régime d'exception lorsque des troubles graves affectent le pays. Est ainsi consacrée l'idée selon laquelle des restrictions importantes peuvent être apportées aux libertés publiques lorsque l'intérêt public l'exige. Ce premier régime d'exception opère un accroissement des pouvoirs au profit de l'autorité militaire dans le domaine du maintien de l'ordre. Il s'agit ici de faire face à un « péril imminent résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection à main armée ». La mise en place de cette légalité d'exception se fait en conseil des ministres. En revanche, sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le législateur.
Deux autres régimes d'exception seront adjoints à ce régime militaire, postérieurement à l'arrêt qui nous occupe. Le premier est celui de l'état d'urgence, proclamé pour la dernière fois en novembre 2005. Il concerne les hypothèses de « péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public » et les « évènements présentant par leur nature et leur gravité le caractère de calamités publiques ». Les règles de sa mise en place sont identiques à celles de l'état de siège. En revanche, ce régime opère cette fois-ci une extension des pouvoirs des autorités civiles.
Enfin, suite aux évènements de la seconde guerre mondiale marqués par l'absence de pouvoir exécutif fort, la Constitution de la V° République a mis en place, à l'initiative du Général de Gaule, un régime d'exception particulièrement poussé puisqu'il permet au Président de la République de concentrer tous les pouvoirs entre ses mains. L'article 16 du texte constitutionnel prévoit les cas où ce régime peut être mis en place : il s'agit ainsi des hypothèses où « les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés » et où « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu ». Si ce régime fait l'objet de diverses mesures d'informations, il est, en revanche, à la seule discrétion du chef de l'Etat qui décide seul de le mettre en place et d'y mettre fin.
Un élément rassemble, cependant, ces différents régimes. Ils nécessitent tous pour leur mise en place une décision formelle préalable, élément qui ne se retrouve pas lorsqu'il s'agit des circonstances exceptionnelles jurisprudentielles qui sont à la seule discrétion du juge administratif.

2 – La consécration jurisprudentielle

Si la sauvegarde de l'intérêt public et le respect de la légalité coïncident la plupart du temps, il arrive que cela ne soit pas le cas. Ainsi, en va-t-il souvent durant les périodes de guerres. A ces époques, en effet, l'Administration est parfois confrontée à un choix : ou respecter la légalité et renoncer au service de l'intérêt public, ou passer outre les règles de droit habituelles et garantir ainsi le service de l'intérêt public. Avec la théorie des circonstances exceptionnelles, c'est la seconde branche de l'alternative qui est choisie. Le Conseil d'Etat relève, en effet, « que les limites des pouvoirs de police (…) ne sauraient être les mêmes en temps de paix et pendant la période de guerre où les intérêts de la défense nationale donnent au principe de l'ordre public une extension plus grande et exigent pour la sécurité publique des mesures plus rigoureuses ». En d'autres termes, l'ordre public n'est pas le même en temps de paix et en temps de guerre. Celui-ci doit s'apprécier au vu des circonstances du moment. Dès lors, les règles qui le régissent changent en période de guerre, ce qui accroît d'autant les pouvoirs de l'Administration. Avec cette légalité d'exception, des mesures qui seraient jugées illégales en temps normal, sont en période de guerre parfaitement valides. En période de guerre, en effet, il n'est pas possible de respecter les impératifs de la défense nationale tout en appliquant les règles de la légalité habituelle. Le juge considère alors que lorsque l'Administration doit choisir entre le respect de la légalité et ces impératifs, elle peut, et même doit, choisir la seconde solution. Le contraire risquerait de paralyser son action.
Ces principes ont été pour la première fois consacrée par le Conseil d'Etat en 1918 (CE, 28/06/1918, Heyriès). Dans cette affaire, le Président de la République suspend l'application de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 sur la communication préalable du dossier avant toute sanction disciplinaire. Il s'agit pour lui d'assurer la continuité des services publics. Respecter cette règle aurait empêché l'action disciplinaire de s'exercer et freiné le fonctionnement des services publics essentiels à la vie nationale.
En période de circonstances exceptionnelles, des intérêts supérieurs justifient donc que l'on passe outre les règles de la légalité habituelle. Le droit apparaît alors non comme une fin en soi, mais comme un moyen au service d'une fin. Il peut donc y être porté atteinte lorsque la sauvegarde de l'intérêt public l'exige. Ainsi, en l'espèce, le juge considère-t-il justifié d'étendre les exigences de l'ordre public, autrement dit d'augmenter les possibilités d'action de l'Administration, afin d'assurer au mieux la défense du pays.

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