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II – L'absence de violation des règles constitutionnelles de compétence en matière d'infraction

Démontrer que le pouvoir réglementaire était bien compétent pour créer ces contraventions (B) suppose d'abord d'analyser les domaines respectifs de la loi et du règlement tel qu'ils résultent de la Constitution de 1958. (A). Pour cela, seront pris en compte tant les règles issues du préambule que celles énoncées par le texte même de la Constitution. C'est lui, en effet, qui pose les règles fondamentales en la matière. Et, ce n'est qu'au terme d'une combinaison de ces différentes règles que le Conseil d'Etat peut rendre sa décision.


A – Les domaines respectifs de la loi et du règlement

Il est de coutume en droit chaque fois qu'une répartition bipartite doit être faite de distinguer compétence d'attribution et compétence de principe. Cette distinction trouve pleinement à s'appliquer au partage de compétence entre le législateur (1) et le pouvoir réglementaire (2).

1 – Le domaine de la loi

Le législateur est ainsi doté d'une compétence d'attribution en ce que les matières dans lesquelles il peut intervenir sont limitativement énumérées par la Constitution. C'est une révolution car longtemps, il fut impensable de cantonner le législateur à un domaine déterminé, la loi étant l'œuvre de la volonté générale. Ainsi, pendant la période précédant 1958, le domaine de la loi est-il illimité. Pour faire face à la toute puissance du Parlement, les auteurs de la Constitution décidèrent alors d'en circonscrire le domaine à quelques matières jugées essentielles.
L'article 34 de la Constitution distingue ainsi deux catégories de matières dans lesquelles le législateur peut intervenir. Il y a d'abord celles dans lesquelles la loi fixe les règles. Il s'agit notamment des droits civiques et des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, des sujétions imposées pour la défense nationale, des garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires, ou, pour ce qui nous intéresse, de la détermination des crimes et délits et des peines applicables, , … S'agissant de cette catégorie, le règlement n'intervient qu'au stade de l'exécution des lois.
A côté de ces matières, figurent celles dans lesquelles la loi fixe les principes fondamentaux, c'est-à-dire que selon la Constitution le législateur doit se contenter de fixer les grands principes, à charge pour le pouvoir réglementaire de compléter l'œuvre du législateur. La marge de manœuvre du gouvernement est donc ici plus importante. L'on trouve parmi ces matières, l'organisation générale de la défense nationale, la libre administration des collectivités locales, ou encore le régime de la propriété, …
A côté de cet article fondamental, prennent place diverses dispositions particulières attribuant pour un cas bien précis compétence au législateur. Il en va ainsi de la disposition imposant une ratification législative de certains traités (art. 53) ou de celle prévoyant que les collectivités territoriales sont créées par la loi (art. 72). L'on peut aussi mentionner les diverses dispositions constitutionnelles prévoyant que les modalités d'application de la Constitution seront fixées par une loi organique.
Il faut, enfin, rappeler les diverses dispositions du préambule attribuant compétence au législateur, tel le principe de légalité des infractions qui pose problème en l'espèce. Ce dernier est, on l'a vu, plus général que celui énoncé par l'article 34 de la Constitution. Il faut alors, pour comprendre la combinaison qu'opère le Conseil d'Etat, poursuivre l'analyse par celle du domaine du pouvoir réglementaire.

2 – Le domaine du règlement

Si les règlements d'application des lois subsistent toujours, la nouveauté de la Constitution de 1958 réside dans le fait que le règlement apparaît comme la norme principale. Le gouvernement est ainsi doté de la compétence de principe pour l'édiction des normes générales, c'est-à-dire qu'il peut intervenir dans toutes les matières, à l'exception de celles attribuées à la loi par la Constitution (art.37 al.1°). On parle alors de pouvoir réglementaire autonome.
Ainsi étendu, le domaine du pouvoir réglementaire fait l'objet d'une protection renforcée caractérisée par trois procédures.
La première, l'exception d'irrecevabilité, concerne une intrusion du législateur dans les matières réglementaires au stade de la procédure législative, c'est-à-dire avant que la loi ait été votée (art. 41). Dans ce cas, le gouvernement peut s'opposer à l'adoption de la proposition de loi ou de l'amendement en invoquant leur irrecevabilité. S'il y a désaccord entre le gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel, saisi par l'un ou l'autre, statue dans un délai de huit jours.
Les deux autres procédures concernent les lois déjà adoptées (art. 37 al. 2). Ainsi, les lois intervenues avant l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958 dans une matière nouvellement réglementaire peuvent être modifiées ou abrogées par décret pris après simple avis du Conseil d'Etat. Quant à celles de ces lois votées après l'entrée en vigueur de la Constitution, elles peuvent être modifiées ou abrogées par décrets après avoir obtenu du Conseil constitutionnel, statuant dans le délai de un mois et de huit jours en cas d'urgence, la déclaration de leur caractère réglementaire. On parle dans ce dernier cas de délégalisation.
Ces diverses procédures permettent une protection efficace du domaine réglementaire puisque, que la loi ait ou non été votée, qu'elle ait été votée avant ou après 1958, le gouvernement dispose toujours d'une moyen d'action. Cette impression de mise en valeur du règlement est soutenue par l'existence d'une catégorie particulière d'actes administratifs que sont les ordonnances. Ces dernières sont prises par le gouvernement dans le domaine législatif après délégation de pouvoir du législateur (art. 38). Il s'agit là de pratiques plus stables et beaucoup plus favorables au gouvernement que ne l'étaient les anciens décrets-lois. Ainsi, en plus d'avoir été consacré par le texte de 1958, le domaine du pouvoir réglementaire garde la possibilité de ponctuellement s'accroître au gré de la conjoncture politique.
Deux considérations apparaissent donc à ce stade : un domaine législatif beaucoup plus limité qu'avant 1958 et un pouvoir réglementaire sur-protégé. Ces deux considérations vont justifier, en retour, un contrôle de plus en plus strict du Conseil d'Etat qui se traduira par une extension du domaine législatif et donc des risques d'incompétence du pouvoir réglementaire. Pourtant, c'est dans le sens de la compétence du gouvernement que penche la décision du Conseil d'Etat.

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