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L'ancienne jurisprudence relative à la supériorité des lois postérieures sur les traités
CE, sect., 1°/03/1968, Syndicat général des fabricant de semoules de France

Commentaire

Introduction :

Dans le cadre de son action, l'Administration est soumise à un ensemble de règles que l'on appelle bloc de légalité. Composé principalement de la Constitution, de la loi et le jurisprudence au départ, ces règles se sont vues complétées par les règles édictées par les conventions internationales. Ces dernières ont, selon les Constitutions de 1946 (article 28) et de 1958 (article 55), une autorité supérieure à celle des lois. Cette supériorité ne fut, cependant, admise, à l'origine, qu'à l'égard des lois antérieures. Dans le cas où la loi était postérieure et contraire, le juge administratif ne faisait pas primer la convention internationale. Telle est la solution consacrée par l'arrêt de principe qu'il nous est demandé de commenter.

Cette affaire oppose les débuts de la politique agricole commune et l'indépendance de l'Algérie. Afin de créer un marché commun, diverses mesures ont été prises pour réglementer l'importation de produits agricoles sur le territoire européen. Il est, notamment, substitué, par le décret du 28 juillet 1962, aux droits de douanes un prélèvement communautaire prévu par le règlement n°19 de la communauté économique européenne. De plus, l'importation de produits provenant de l'extérieur de la communauté européenne est soumise à la détention d'un certificat prévu par l'article 8 du décret du 27 janvier 1962. La question est, alors, de savoir si ces règles s'appliquent aux importations en provenance de l'Algérie. En effet, l'article 1° de l'ordonnance du 19 septembre 1962 précise que, pendant quelques mois encore, le régime douanier entre la France et l'Algérie est celui de la période ayant précédé l'indépendance. En d'autres termes, les importations provenant d'Algérie ne sont pas considérées comme des importations extra-communautaires, et l'Algérie est toujours considérée comme faisant partie du territoire douanier français. C'est sur ce fondement que le ministre de l'agriculture autorise le 23 septembre 1963 l'importation en France de 400.000 quintaux de semoules de blé en provenance d'Algérie, et estime, un mois plus tard, le 23 janvier 1964, que cette importation n'est pas soumise au prélèvement prévu par le règlement n°19 précité. Mécontent, le syndicat général des fabricants de semoules de France demande l'annulation de ces deux décisions. Cependant, le 1° mars 1968, par un arrêt de section, le Conseil d'Etat rejette la requête au motif que l'ordonnance du 19 septembre 1963 fait obstacle à l'application du prélèvement communautaire.
Avec cet arrêt, le Conseil d'Etat prend une position qui suscita de nombreuses critiques de la part de la doctrine. En effet, le Conseil d'Etat refuse de faire primer le droit international, fut-il communautaire, sur la loi postérieure et contraire. Ce faisant, il prive l'article 55 de la Constitution d'une partie importante de son effet, la règle posée par cet article ne s'appliquant qu'en ce qui concerne les lois antérieures. Empreinte d'une hostilité au droit international, qui se manifestera aussi à d'autres égards, cette solution s'explique également par l'impossibilité pour le juge administratif de contrôler la constitutionnalité des lois. En effet, selon le juge administratif, faire primer un traité international sur la loi postérieure et contraire reviendrait à opérer un tel contrôle. Cette solution fut emblématique de l'attitude du Conseil d'Etat à l'égard du droit international. Elle ne fut pas suivie, en revanche, par les autres juridictions. C'est, ainsi, que le Conseil constitutionnel refusa d'opérer le contrôle de conventionnalité des lois au motif qu'il ne s'agit pas d'un contrôle de constitutionnalité. La Cour de cassation suivit immédiatement la voie tracée par le juge constitutionnel. En revanche, il faudra attendre 1989 pour que le Conseil d'Etat applique pleinement l'article 55 de la Constitution. Ce revirement de jurisprudence incita, alors, la Haute juridiction à accroître les moyens lui permettant d'assurer pleinement le nouveau contrôle dont elle avait décidé d'assumer la charge. Pour autant, certaines solutions manifestent encore la méfiance du juge administratif à l'égard du droit international. La « jurisprudence des Semoules » semble avoir laissé des traces indélébiles dans l'esprit du juge administratif.
Il convient donc d'étudier, dans une première partie, les principes posés par cet arrêt (I), et d'analyser l'abandon de cette solution (II).

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