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II – Les apports de l'arrêt Duvignères

Par cet arrêt, le Conseil d'Etat fait du caractère impératif de la circulaire le critère de recevabilité du recours (A). Ce changement met fin aux problèmes rencontrés par le passé (B).


A – Un nouveau critère : le caractère impératif

La notion de circulaire impérative doit être précisée (1), avant d'analyser son régime juridique (2).

1 – La notion de circulaire impérative

Le Conseil d'Etat note que « les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief ». Cette liaison entre l'impérativité d'une circulaire et son caractère d'acte faisant grief se comprend aisément si l'on considère que les agents doivent se conformer à l'interprétation donnée par leur supérieur hiérarchique. Ils prendront, ainsi, leurs décisions en fonction de cette circulaire. De cette façon, celle-ci aura des effets sur les administrés. C'est pour cela qu'elle fait grief.
La notion de circulaire impérative recoupe, selon le commissaire du gouvernement Fombeur, toutes les dispositions au moyen desquelles une autorité administrative vise soit à créer des droits ou des obligations, soit à imposer une interprétation du droit applicable en vue de l'édiction de décisions. Ne seront pas considérées comme impératives les dispositions qui exposent ou assignent une politique, les commentaires de textes ou de la jurisprudence, ou encore les directives. Ce qui est déterminant c'est l'intention de l'auteur du texte et la façon dont il est perçu par ses destinataires. Ainsi, lorsqu'est indiqué de façon univoque et non dubitative comment il faut comprendre et appliquer un texte, on peut considérer qu'il s'agit de dispositions de caractère impératif.
Ce nouveau critère emporte des conséquences quant au régime juridique des circulaire interprétatives.

2 – Le régime de la circulaire impérative

La nouveauté est que la circulaire interprétative peut, désormais, faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, dès lors qu'elle est impérative. En revanche, elle n'est ni opposable, ni invocable. En effet, soit elle interprète inexactement l'état du droit et elle est illégale, soit elle donne l'exacte interprétation du droit et il est inutile pour l'administration de l'opposer et pour l'administré de l'invoquer, le texte interprété suffit.
Quant à sa légalité, il faut, comme par le passé, distinguer selon qu'elle est interprétative ou réglementaire.
S'agissant, d'abord, d'une circulaire interprétative, il y a lieu à examiner, comme pour tout acte administratif, la compétence. Simplement, il s'agit là de la compétence à interpréter, par des dispositions impératives à caractère général, le droit que l'administration a pour mission de mettre en œuvre. Une autorité détient cette compétence dans deux cas : d'une part lorsqu'elle s'adresse aux services placés sous son autorité hiérarchique, et d'autre part lorsqu'elle s'adresse aux administrés pour leur indiquer, par avance, l'interprétation qu'elle entend retenir quant à l'application du droit à mettre en œuvre. En revanche, il y a incompétence quand l'auteur de la circulaire prescrit l'application d'un texte à des personnes qui doivent jouir d'une totale indépendance dans l'exercice de leurs fonctions. Il en va, ainsi en cas instruction du ministre de la justice au président d'un bureau d'aide juridictionnelle (CE, 31/05/2000, Traore et Diatta).
Concernant les moyens de forme et de procédure, il faut estimer qu'ils sont inopérants. En effet, il n'y a aucune règle à respecter pour expliciter l'état du droit.
Quant à la légalité interne, il y aura violation de la loi quand l'Administration interprètera mal le texte qu'elle prescrit d'appliquer et erreur de droit quand elle prescrira l'application d'un texte illégal. Ainsi, en l'espèce, la circulaire du 26 mars 1997 réitère la règle fixée par l'article 2 du décret du 19 décembre 1991. Or, cette dernière a été jugée illégale car contraire au principe d'égalité. La circulaire est de ce fait illégale pour erreur de droit. Cette illégalité justifie l'annulation de la décision de refus du garde des Sceaux.
S'agissant des circulaires réglementaires, tous les moyens peuvent, comme par le passé, être invoqués, mais celui qui justifiera le plus souvent leur annulation est l'incompétence de leurs auteurs.
Ce nouveau critère permet de mettre fin aux difficultés rencontrés par le passé.

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