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Commentaire
Introduction :
Le service public constitue, à côté de la police administrative, l'une des deux activités de l'Administration. Cette notion est tellement importante qu'elle permet même pendant quelques années de déterminer la compétence du juge administratif. Cependant, la création des services publics industriels et commerciaux majoritairement soumis au droit privé met fin à l'unicité du régime juridique de cette activité (TC, 22/01/1921, Société commerciale de l'ouest africain). Malgré tout, qu'ils soient administratifs ou industriels et commerciaux , les services publics restent soumis à un fond commun de règles que l'on appelle les lois du service public ou lois de Rolland. Il s'agit de la continuité, de l'égalité et de l'adaptabilité. Ce sont les deux premiers principes qui posent problème en l'espèce.
En effet, le 14 octobre 1986, le ministre chargé des transports réglemente par une circulaire l'exercice du droit de grève à la direction générale de l'aviation civile (DGAC). Il fixe, ainsi, une liste d'agents qui doivent demeurer à leur poste en cas de cessation concertée du travail. Affecté par ce retrait du droit de grève, le syndicat national des ingénieurs de l'aviation civile saisit, alors, le Conseil d'Etat pour qu'il annule cette circulaire. Ce dernier considère, cependant, que le principe de continuité des services publics justifie de telles restrictions et que le principe d'égalité n'est pas affecté.
Si les problèmes de fond sont, comme on l'a noté, les plus importants, une question liée à la recevabilité de la requête doit, au préalable, être soulevée. Ainsi, c'est par une circulaire que cette réglementation a été fixée. Ce type d'acte est habituellement considéré comme insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir en raison de la règle de la décision préalable,. En effet, tout recours doit être dirigée contre une décision. Or, les circulaires sont considérées comme des mesures non décisoires. Le Conseil d'Etat a, cependant, été amené à distinguer deux types de circulaires (CE, ass., 29/01/1954, Institution Notre-Dame du Kreisker). L'on trouve, ainsi, les circulaires interprétatives, qui sont les véritables circulaires, et qui ne font pas grief. Elles s'opposent aux circulaires réglementaires qui, elles, peuvent faire l'objet d'un recours, car elles constituent une véritable norme réglementaire. Pour les distinguer, il suffit de déterminer si la circulaire ajoute à l'ordonnancement juridique ou pas. En l'espèce, la circulaire a pour objet d'imposer à certains agents de rester à leur poste en cas de cessation concertée du travail : elle leurs impose donc une obligation qui n'est pas prévue par d'autres textes, des lois par exemple. Son caractère réglementaire la rend donc attaquable. Il convient, cependant, de préciser que postérieurement à cette affaire, le Conseil d'Etat a opéré un revirement de jurisprudence en la matière (CE, sect., 18/12/2002 Duvignères). Ainsi, le critère qu'il faut désormais prendre en compte est celui du caractère impératif de la circulaire. Si elle est impérative, elle fait grief. Et inversement.
Ces différentes considérations faites, il nous faut nous porter vers le fond de l'affaire. En posant, ainsi, des limites à l'exercice du droit de grève, le directeur général de l'aviation civile entend assurer le respect du principe de continuité des services publics. Celui-ci, on le comprend, s'accommode mal des périodes de grève. Ce constat a, d'ailleurs, longtemps justifié l'interdiction totale de la grève dans les services publics, puisqu'il faut attendre le préambule de la Constitution de 1946 pour que ce droit soit consacré. Selon le texte constitutionnel, c'est au législateur de déterminer les règles applicables. Mais, en matière de service public, seules des lois spécifiques sont intervenues. Confrontée à cette carence, le Conseil d'Etat, par une construction jurisprudentielle audacieuse, décida que le gouvernement était, de ce fait, compétent pour fixer ces règles. Ainsi, c'est au directeur général de l'aviation civile qu'il revient de déterminer les règles applicables dans ses services. A charge pour le Conseil d'Etat d'apprécier la validité de la conciliation opérée dans chaque affaire, comme il le fait en l'espèce.
Le syndicat soulève aussi un autre grief tiré, cette fois, de la méconnaissance du principe d'égalité. En effet, les agents concernés par la circulaire font l'objet d'un traitement différent. Or, ce principe impose un traitement identique de toutes les personnes placées dans la même situation. Il faudra, donc, déterminer en quoi la mission de ces agents présente des particularités au regard d'autres types de fonctions. Simple dans son fondement, le principe d'égalité apparaît comme complexe dans ses modalités d'application.
Il conviendra donc d'étudier dans une première partie la confrontation entre continuité et droit de grève dans les services de la direction générale de l'aviation civile (I), et dans une seconde partie les implications du principe d'égalité quant au retrait du droit de grève opéré en l'espèce (II).
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