Les autres docs sur "Les mesures ne faisant pas grief"

I – Les limites de la jurisprudence Notre-Dame du Kreisker

La distinction circulaire interprétative / circulaire réglementaire semble, au départ, la meilleure réponse au problème posé par la recevabilité de ce type d'acte administratif (A). Des difficultés d'application vont, cependant, rapidement se faire jour, démontrant, ainsi, les limites de cette distinction (B).


A – La distinction circulaire interprétative / circulaire réglementaire

Fondée sur le caractère innovatoire de la circulaire (1), cette distinction s'explique par l'impossibilité pour le Conseil d'Etat de reconnaître un pouvoir réglementaire aux ministres (2).

1 – La nature de la distinction

La plupart des circulaires sont interprétatives, c'est-à-dire qu'elles ne modifient pas l'ordonnancement juridique. En effet, interpréter une norme, c'est en dégager le sens, la portée, sans rien y ajouter, sans créer par l'interprétation une nouvelle règle de droit nouvelle. « La circulaire aide à la compréhension du droit, elle ne le crée pas » (JF Lachaume). Dès lors, aucun recours pour excès de pouvoir n'est possible à leur encontre. Elles ne peuvent, de plus, ni être invoquées, ni être opposées.
Il arrive, cependant, que, sous le prétexte d'interpréter les textes, certaines circulaires ajoute des dispositions nouvelles aux textes en vigueur. On parle alors de circulaire réglementaire. Leur nombre a tendance à augmenter. L'interdépendance des problèmes nécessitant plusieurs ministres signataires et les lourdeurs administratives expliquent qu'il soit tentant d'accélérer la procédure en faisant le choix de la circulaire plutôt que du décret ou de l'arrêté. Le critère de distinction choisi repose sur le caractère innovatoire de la circulaire. Est réglementaire, la circulaire qui innove c'est-à-dire qui ajoute à l'ordonnancement juridique, en accordant aux administrés des droits ou des garanties supplémentaires, ou en leur imposant des obligations supplémentaires. Elle doit, de plus, être doté d'une force obligatoire, sinon, même innovatoire, elle ne fera pas grief : c'est le cas, par exemple, de la simple expression d'une opinion, d'une recommandation ou encore d'une invitation.
La circulaire réglementaire est une fausse circulaire et un véritable acte réglementaire. Son régime juridique est donc le même que celui de n'importe quel acte administratif : elle est attaquable, invocable et opposable. La plupart du temps, elle sera annulée pour incompétence faute pour son auteur de disposer d'un pouvoir réglementaire.

2 – Les causes de la position du Conseil d'Etat

La notion de circulaire interprétative a pour objet de pallier la non-détention par les ministres d'une pouvoir réglementaire. En effet, n'étant pas créatrice de droit, la circulaire interprétative ne peut , logiquement, être annulée pour incompétence. La distinction circulaire interprétative / circulaire réglementaire apparaît, alors, comme une affaire de politique jurisprudentielle.
Cette position, qui prend pour postulat que l'interprétation ne change pas l'état du droit, est, cependant, critiquable. Il est, en effet, une idée largement admise selon laquelle une règle comportant toujours plusieurs sens possibles, en faire l'interprétation revient nécessairement à lui ajouter quelque chose. En d'autres termes l'interprétation pure n'existe pas. Etant, par principe, toujours créatrice de droit, le juge aurait donc du admettre la recevabilité du recours dirigé contre les circulaires interprétatives.
Ce choix l'aurait, cependant, conduit soit à l'annulation d'une nombre important de circulaires, du fait de la non détention par les ministres d'un pouvoir réglementaire, soit à la modification des règles de compétence, ce qu'il ne peut pas faire, cette question relevant du pouvoir constituant. Ne pouvant reconnaître un pouvoir réglementaire aux ministres et ne pouvant, pour des raisons d'efficacité de l'action administrative, prononcer des annulations quasi systématiques, le juge est condamné à ne reconnaître aux circulaires peu créatrices, si l'on peut dire, qu'un caractère interprétatif. Ce faisant, il soustrait à tout contrôle juridictionnel des textes qui apparaissent, pourtant, comme la manifestation d'un pouvoir réglementaire d'application de fait.
Il arrive même que les frontières de cette distinction soient délimités en opportunité. Ainsi, quand une autorité administrative édicte, par une circulaire, une règle nouvelle, si le juge administratif la juge opportune, il aura tendance à lui reconnaître un caractère interprétatif pour ne pas avoir à la contrôler, et donc à l'annuler pour incompétence. Si cette jurisprudence permet de remédier à l'absence de pouvoir réglementaire des ministres, elle est, cependant, à la source de complications.

Suite
Précédent

Les autres docs sur "Les mesures ne faisant pas grief"