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B – Une soumission aux normes internationales conditionnée

L'article 55 de la Constitution énonce des conditions formelles (1) et matérielles (2) à la supériorité des traités sur les lois.

1 – Le respect des conditions formelles

L'on trouve au nombre des conditions formelles la ratification et la publication.

L'objet de la ratification est de permettre à un Etat d'exprimer qu'il entend adhérer à une convention internationale. Le conseil d'Etat vérifie ainsi que les traités invoqués devant lui ont bien été ratifiés. En l'espèce, la Convention européenne des droits de l'homme (C.E.D.H.) a été ratifiée par une loi du 31 décembre 1973 et le Pacte international sur les droits civils et politiques (P.I.D.C.P.) par une loi du 25 juin 1980. Par contre, la Déclaration universelle des droits de l'homme (D.U.D.H.) ne l'a pas été. Cette condition n'étant pas remplie, ce texte ne sera pas applicable en France.
A ce contrôle de l'existence de la ratification, s'est ajoutée celui de la régularité de la procédure de ratification. En effet, si la plupart des traités sont ratifiés par le président de la République et la majorité des accords approuvés par le ministre des affaires étrangères, certaines conventions internationales font l'objet d'une procédure particulière. Ainsi, l'article 54 de la Constitution prévoit-il que les traités les plus importants, tels que les traités de paix, de commerce, ceux relatifs à l'état des personnes ou ceux qui engagent les finances publiques, doivent être ratifiés par le législateur. La question est alors de savoir si le juge administratif a la pouvoir de vérifier que le législateur est bien intervenu dans ces différents cas. C'est une réponse affirmative qu'a rendu le Conseil d'Etat en 1998. Il s'est, en effet, reconnu le pouvoir de contrôler la régularité de la procédure de ratification par un arrêt d'assemblée, SARL du parc d'activités de Blotzheim du18 décembre 1998. Dès lors, dans le cas où la Constitution exige qu'un traité soit ratifié par le législateur et qui ne l'est pas, ce traité sera considéré comme irrégulièrement ratifié, et ne sera pas applicable en France.
Il faut rajouter que ce contrôle, qui s'opère à travers le décret de publication, est très ouvert puisqu'il peut être fait aussi bien par voie d'action que par voie d'exception, ce qui est un avantage pour le justiciable du fait des délais de recours rallongés (CE, ass., 5/03/2003, Aggoun).
Surtout, ces différents arrêts doivent être mis en parallèle avec le revirement de jurisprudence opéré en 1989. En effet, à ce moment, le juge administratif donne son plein effet à la supériorité des traités sur les lois ; il est, alors, fort normal qu'il se montre en retour plus pointilleux quant au respect des conditions de cette primauté.
Si l'arrêt du 21 décembre 1990 est antérieur à cette nouvelle jurisprudence, il est possible de dire que la procédure de ratification était de toute façon régulière. En effet, la C.E.D.H. et le P.I.D.C.P. font partie des traités qui doivent être ratifiés par une loi, puisqu'ils concernent l'état des personnes. Or, on l'a vu, ils ont bien été ratifiés par le Parlement.

La seconde condition formelle mérite moins d'analyse. Les traités doivent ainsi être publiés au Journal Officiel, ce qui permet d'informer les administrés. Le juge contrôle l'existence et la régularité de la publication. En revanche, lorsque la ratification a été autorisée par le législateur, la haute juridiction ne peut contrôler la conformité à la Constitution de l'acte de publication sans porter de jugement sur la constitutionnalité de la loi, celle-ci fait alors, on le sait maintenant, écran (CE, 8/07/2002, Commune de Porta). Telle est la limite apportée par le Conseil d'Etat à sa jurisprudence S.A.R.L. du parc d'activités de Blotzheim.
En l'espèce, la CEDH a été publiée par un décret du 3 mai 1974, et le PIDCP par décret du 29 janvier 1981 publié le 1° février 1981. Quant à la DUDH, sa publication le 9 février 1949 n'a aucune importance puisqu'elle n'a pas été ratifiée.
A ce stade, seules les deux premières conventions méritent de poursuivre l'analyse jusqu'au respect des conditions de fond.

2 – Le respect des conditions matérielles

Si l'article 55 de la Constitution ne mentionne que la condition de réciprocité, il faut y rajoutée le problème de l'effet direct ; la question de l'interprétation y étant rangée par commodité.

Au premier chef, se trouve donc la condition de réciprocité qui pose que le traité soit appliqué par l'autre partie pour pouvoir recevoir application en France. Le juge administratif ne s'estime pas compétent pour la contrôler. Lorsque ce problème est soulevé, il sursoit à statuer et renvoie l'affaire devant le ministre des affaires étrangères. Le juge considère que l'appréciation de cette autorité s'impose à lui. Ce dernier a posé ce principe dans son arrêt d'assemblée Rekhou du 29 mai 1981, confirmé le 9 avril 1999 par un arrêt Chevrol-Benkeddach. Ces solutions s'expliquent par le fait qu'il s'agit d'un problème plus politique que juridique, et qu'il est difficile pour le juge administratif de connaître précisément l'état d'application du traité par l'autre pays.
Quoiqu'il en soit, cette position devrait bientôt évoluer. La France a, en effet, fait l'objet d'une sanction de la part de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 13/02/2003, Chevrol c/ France). La cour estime ainsi que, si le renvoi préjudiciel au ministre des affaires étrangères est tout fait régulier, le fait que le juge administratif s'estime lié par son avis est, en revanche, contraire à la CEDH. En clair, demander obligatoirement son avis au ministre est valable, mais il ne faut pas « le prendre aux mots ».
En l'espèce, le Conseil d'Etat n'en fait pas mention. Cela s'explique par le fait que lorsqu'il s'agit d'un traité relatif aux droits de l'homme, le juge estime que la condition de réciprocité est présumée remplie. Une autre exception concerne les traités communautaires : elle se justifie aussi car, dans ce cas, il existe un mécanisme juridictionnel de contrôle et de sanction des manquements aux traités. Enfin, doit être cité l'hypothèse des conventions conclues sous l'égide de l'organisation internationale du travail.

Même si il n'est pas mentionnée par la Constitution, l'effet direct reste l'une des conditions d'application des traités internationaux. Celui-ci signifie que pour être applicable, un traité doit avoir une influence sur la situation juridique des administrés, ce qui n'est pas le cas des conventions ne créant d'obligations qu'entre les Etats, et, surtout, des engagements trop vagues et généraux. En l'espèce, l'on peut considérer que ces deux traités remplissent cette condition, puisque le Conseil d'Etat les applique par la suite. Dans le cas contraire, il ne l'aurait pas fait.

Quant à la dernière condition matérielle, l'interprétation, le Conseil d'Etat s'estime compétent pour interpréter les traités depuis 1990, alors qu'auparavant, il renvoyait la question au ministre des affaires étrangères et s'estimait lié par son avis (C.E., ass., 29/06/1990, GISTI).Il faut, là encore, mettre cet arrêt en relation avec la jurisprudence Nicolo. En effet, après avoir consacré la pleine supériorité des traités sur les lois françaises en 1989, le juge s'est engagé dans un mouvement jurisprudentiel visant à s'approprier tous les outils impliqués par ce contrôle. La contrariété entre un traité et une loi dépendant souvent du sens à donner au traité, le Conseil d'Etat s'est ainsi donné les moyens de rester maître de tous les leviers, ou presque, de la décision.
L'arrêt du 21 décembre 1990 se présente alors comme le fruit de cette évolution jurisprudentielle qui a conduit le juge jusqu'à la pleine application de la règle posée par l'article 55 de la Constitution.

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