Fallait pas faire du droit

Si le Conseil d'Etat a progressivement soumis l'Administration au droit depuis la fin du 19° siècle, il reste encore des domaines dans lesquels son controle ne s'aventure guère. Il en va, ainsi, des mesures d'ordre intérieur, parce que ces décisions sont de trop faible importance. Et, c'est aussi le cas des actes de gouvernement, cette fois-ci en raison de la nature politique des matières dans lesquelles ils sont pris. C’est cette dernière problématique qui est en cause dans l'affaire qui nous est soumise.

Ici, le comité national des interprofessions des vins à appellation d'origine demande au Premier ministre et au ministre de l'agriculture de notifier, en vertu de la réglementation européenne des aides d'Etat, à la Commission européenne le dispositif prévu par l'article L 632 - 6 du code rural. Saisis de plusieurs demandes au cours de l'année 2005, les autorités gouvernementales gardent le silence. Ce sont les décisions nées de ce silence qui sont attaquées devant le Conseil d'Etat. Ce dernier statue en assemblée le 7 novembre 2008 en rejetant la requete du comité, mais non sans avoir relevé sa compétence pour statuer sur la décision attaquée.

Cette affaire concerne la réglementation européenne des aides d'Etat. Le traité instituant la communauté européenne prévoit qu'en cas de création de nouvelles aides, l'Etat concerné doit notifier le projet en cause à la Commission européenne pour que celle-ci analyse sa conformité au marché commun. La question posée au Conseil d'Etat est de savoir si le refus d'une telle notification constitue ou non un acte de gouvernement. Pour comprendre cette dernière notion, il faut remonter aux origines du droit administratif. Caractérisée à l'origine par le mobile politique, cette catégorie juridique se voit considérablement réduite en 1875 par l'abandon de ce fameux critère. Désormais, les actes de gouvernement sont uniquement les actes politiques en raison des matières dans lesquelles ils sont accomplis. Ils se rencontrent dans deux sphères : les rapports entre pouvoirs publics, et la conduite des relations internationales. Afin de diminuer le champ des actes non soumis à son contrôle, le juge administratif a été amené à distinguer les actes détachables des actes non détachables. Seuls les seconds sont des actes de gouvernement. Quant, aux premiers, l’on estime, s’agissant par exemple de la sphère internationale, qu’ils sont plus tournés vers l’ordre interne que vers l’ordre international. La particularité de la décision qui nous occuppe est que, dans ses conclusions, Mr. Glaser considère que le refus de notification se détache tant des relations internationales de la France, que  des rapports entre pouvoirs publics.

Il convient donc, dans une première partie, de tenter de définir ce que sont les actes de gouvernement (I), et, dans une seconde partie, de s’attacher à comprendre les motifs de la qualification retenue par le juge administratif en l’espèce (II).

I – Essai de définition des actes de Gouvernement

Comprendre cette catégorie d’actes juridiques implique d’en délimiter les contours (A), et d’en donner quelques illustrations (B)

A – La notion d’actes de Gouvernement

Il importe de définir les principes qui sous-tendent cette notion (1) et d’en fixer le régime juridique (2)

1 – Les principes

Les actes de Gouvernement correspondent aux actes des autorités administratives qui ne sont susceptibles d’aucun recours, tant devant les tribunaux administratifs que les tribunaux judiciaires. Entendue extensivement à la fin du dix-neuvième siècle, cette notion va voir son champ d’application se réduire de façon drastique.

Ainsi, au tout début du droit administratif, la théorie des actes de Gouvernement ne paraît pas anormale. Elle consiste à refuser tout recours contre certains actes touchant à la « haute politique ». Ce qui caractérise l’acte de Gouvernement à cette époque est le mobile politique de l’acte. Par exemple, en 1822, le Conseil d’Etat qualifie de la sorte une décision du ministre des finances au motif que, intéressant le statut de la famille Bonaparte, elle touche à une question relevant exclusivement du Gouvernement (CE, 1/05/1822, Laffite).

Suite au bouleversement induits par la loi de 1872 opérant le passage de la justice retenue à la justice déléguée, le Conseil d’Etat abandonne le critère tiré du mobile politique (CE, 19/02/1875, Prince Napoléon). Désormais, au terme des analyses du professeur Chapus, les actes de Gouvernement sont ceux « qui apparaissent comme des actes politiques en raison des matières dans lesquelles ils sont accomplies ». Cette nouvelle définition réduit considérablement le domaine des actes du Gouvernement. Cette nouvelle définition substitue à un critère subjectif, l’intérêt politique, un critère objectif lié à la nature de la matière traitée.

Cette théorie se justifie par le souci d’éviter un gouvernement des juges. En effet, si le Conseil d’Etat acceptait de contrôler ce type d’acte, il serait conduit à substituer sa propre appréciation à celle de l’auteur de l’acte. D’un contrôle de légalité, l’on glisserait vers un contrôle d’opportunité.

Ces actes peuvent se ranger dans deux catégories : les actes qui se rattachent aux rapports entre les pouvoirs publics, et  ceux qui se rattachent à la conduite des relations internationales de la France. Dans les deux cas, le régime juridique est le même.

2 – Le régime juridique

Les actes de Gouvernement bénéficient d’une totale immunité juridictionnelle, tant devant les juridictions administratives que devant les juridictions judiciaires. Elle se traduit dans les arrêts par différentes formules telles que « la requête doit être rejetée comme portée devant une juridiction incompétente », ou encore « la décision n’est pas détachable de la conduite des relations internationales ». Cette immunité s’explique par le fait que le juge ne souhaite pas interférer soit dans les rapports constitutionnels entre pouvoirs publics, soit dans la conduite des relations internationales de la France.

Cette immunité touche aussi bien le contentieux par voie d’action que celui par voie d’exception. Quant à celui de la responsabilité, les conséquences de l’acte de Gouvernement ne peuvent donner lieu à réparation. Il faut, cependant, noter qu’il est possible d’obtenir l’indemnisation des préjudices causés par une convention internationale (CE, ass., 30/03/1966, Cie. Générale d’énergie radio-électrique).

Bien que cette catégorie existe au niveau communautaire, la conception  française, qui est extensive par rapport à celle retenue par d’autres juridictions étrangères, peut donner lieu à des sanctions de la part de la Cour européenne des droits de l’homme.

Afin d’étendre son contrôle, le juge administratif a progressivement introduit la notion d’acte détachable. Il s’agit d’acte qui ont un lien avec les rapports entre pouvoirs publics ou la conduite des relations internationales, mais ce lien n’est qu’indirect, lointain. Ces actes sont des actes administratifs soumis au contrôle du juge administratif. Il est possible d’en donner quelques illustrations.

B – Quelques illustrations significatives

Les actes de Gouvernement se subdivise en deux grandes catégories : les uns se rapportent aux rapports entre les pouvoirs publics (1), les autres se rattachent à la conduite des relations internationales (2).

1 – Les actes se rattachant aux rapports entre les pouvoirs publics

C’est d’abord le cas de nombre d’actes qui intéressent les rapports entre le Gouvernement et le Parlement. A titre d’exemple, le Conseil d’Etat s’est déclaré incompétent pour connaître du décret du président de la République prononçant la dissolution de l’Assemblée nationale (CE, 20/02, 1989, Alain), ou encore du décret de promulgation des lois (CE, 29/11/1968, Tallagran).

Les rapports d'ordre constitutionnel entre le président de la République et le gouvernement sont aussi le terrain d'élection des actes de Gouvernement. Ainsi, la décision du président de la République de modifier la composition du Gouvernement (CE, 29/12/1999, Lemaire).

Il en va de meme pour certains actes de l'exécutif dans ses rapports avec le Conseil constitutionnel. Ainsi, du refus du Premier Ministre d'invoquer l'urgence lors de l'examen d'une loi par le Conseil constitutionnel (CE, 9/10/2002, Meyet et Bouget), ou de la décision de nommer un membre du Conseil constitutionnel (CE, ass., 9/04/1999, Mme. Ba).

Plus généralement, le juge administratif qualifie de la sorte la décision de mise en application de l’article 16 de la Constitution (CE, ass., 2/03/1962, Rubin de Servens).

Afin d’accroître son contrôle, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de consacrer dans cette catégorie des actes détachables. C’est ainsi qu’il juge détachable des rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif le décret par lequel le Premier ministre charge un parlementaire d’une mission auprès d’une administration (CE, sect., 25/09/1998, Mégret).

2 - Les actes se rattachant à la conduite des relations internationales de la France

Sont généralement qualifiés d’actes de Gouvernement, les actes préparatoires à la conclusion d’un traité, les mesures  d’exécution ou encore de ratification. Il faut y rajouter les actes diplomatiques unilatéraux tels que l’envoi de diplomates ou le rappel d’ambassadeur.

Il est possible de citer la circulaire du ministre de l’éducation nationale relative à la coopération universitaire avec l’Irak et interdisant aux irakiens de s’inscrire dans les universités françaises (CE, 23/09/1992, GISTI et MRAPP), ou encore le vote du représentant français au sein d’une organisation internationale (CE, ass., 23/11/1984, Association Les Verts). De meme, la décision du président de la République de reprendre les essais nucléaires est un acte de gouvernement (CE, ass., 29/09/1995, Ass. Greenpeace).

Quant aux actes détachables de la conduite des relations internationales, il est possible de citer la décision relative au permis de construire demandé par un Etat étranger pour construire une ambassade (CE, sect., 22/12/1978, Vo Thank Nghia). Il ne faut pas oublier une décision fondamentale par laquelle le Conseil d’Etat a admis la compétence du juge administratif pour apprécier la validité des dispositions d’un décret de ratification d’une convention internationale qui se détachent de cette convention (CE, 4/02/1926, Dame Caraco).

Les contours de la notion d’acte de Gouvernement étant maintenant précisés, il est possible d’en venir à la décision attaquée.

II – La décision de refus de notification à la Commission européenne n'est pas un acte de gouvernement

Le Conseil d'Etat juge, en l'espèce, que la décision du Premier ministre refusant de notifier l'article L 632-6 du code rural à la Commission européenne au titre de la réglementation communautaire des aides d'Etat ne constitue pas un acte de gouvernement. En effet, cette décision est détachable tant de la conduite des relations internationales de la France (A), que des relations du pouvoir exécutif et du Parlement (B).

A – La décision est détachable de la conduite des relations internationales de la France

Avant d'examiner les arguments soutenant cette thèse (2), il convient au préalable, d'examiner la réglementation européennes des aides d'Etat (1). En effet, comprendre cette réglementation est nécessaire pour déterminer en quoi la décision du Premier ministre est détachable des relations internationales de la France.

1 – La réglementation européenne des aides d'Etat

D'une façon générale, les aides d'Etat sont prohibées par le traité instituant la Communauté européenne (art. 87, 88 et 89). Mais, certaines exceptions à ce principe sont prévues. Pour déterminer si une aide d'Etat est licite, le traité précité a donc mis en place une procédure qui confie un role majeur à la Commission européenne.  Cette procédure distingue les aides existantes des nouvelles aides. S'agissant des premières, la Commission doit proposer à l'Etat concerné "les mesures utiles" en vue de régulariser la situation. En revanche, pour les aides nouvelles, l'Etat concerné est tenu de notifier le projet d'aide à la Commission, et ce avant son adoption. Cette procédure a pour but de permettre à la Commission de vérifier la compatibilité entre ce projet d'aide et le marché commun. La mesure projetée ne peut etre mise en oeuvre avant que la Commission ne se soit prononcée. En cas d'incompatibilité, la Commission propose les mesures nécessaires pour la rendre compatible ou demande sa suppression.

L'appréciation de la compatibilité entre l'aide et le marché commun relève donc de la Commission européenne, sous le controle de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE), alors que le controle du respect de l'obligation ne notification appartient au juge administratif. Lorsque le Conseil d'Etat est saisi, il doit donc vérifier si une mesure projetée peut etre qualifiée d'aide d'Etat et au besoin renvoyer une question préjudicielle à la CJCE. En cas de réponse affirmative à cette question, il lui appartient de vérifier si ce projet d'aide a bien eté notifié à la Commission.

C'est une décision de refus de  notifier qui est attaquée en l'espèce. Pour que le Conseil d'Etat puisse déterminer si l'Etat avait l'obligation de notifier, encore faut-il qu'il s'estime compétent pour controler cette décision. L'on peut, à ce stade, prendre la première branche de l'alternative posée précédemment en démontrant que cette décision de refus de notifier est détachable des relations internationales de la France.

2 – Une mesure détachable des relations internationales de la France

Pour savoir si une mesure se détache ou non de la conduite des relations internationales de la France, il importe de déterminer si cette mesure est tournée vers l'ordre international ou vers l'ordre interne.

En l'espèce, la décision attaquée a un lien avec les relations internationales de la France puiqu'elle concerne les relations entre l'Etat français et le Commission européenne. Mais, au terme des conclusions de Mr. Glaser, commissaire du gouvernement, il semble que cette mesure soit plus tournée vers l'ordre interne. En effet, l'obligation de notification ne s'impose qu'à l'Etat français. De plus, comme nous l'avons dit plus haut, le controle de l'obligation de notification relève du juge administratif français et non des juridictions communautaires. Toutes ces condiérations montrent que la règle de la notification préalable met en cause des acteurs exclusivement français. Cette mesure semble donc tournée vers l'ordre interne.

La meme solution semble pouvoir etre retenue s'agissant du lien de la mesure attaquée avec les relations entre le pouvoir exécutif et le Parlement.

B- La décision est détachable des relations entre le pouvoir exécutif et le Parlement

Il importe, au préalable, de démontrer en quoi cette mesure est détachable des relations entre l'exécutif et le Parlement (1), puis d'en venir à la solution retenue par le Conseil d'Etat en l'espèce (2).

1 – Les arguments en faveur du caractère détachable de la mesure

Deux arguements peuvent etre relevées. Pour déterminer, si un acte est ou non détachable des relations entre le pouvoir exécutif et le Parlement, il importe de dterminer la nature du lien entre l'acte en cause et l'activité législative. Ainsi, tous les actes qui "font participer intimement le pouvoir exécutif à la fonction législative" (Mr. Glaser) sont des actes de gouvernement. En d'autres termes, pour etre un acte de gouvernement l'acte doit avoir un effet direct sur la procédure législative. C'est le cas, par exemple, de la décision de promulguer une loi. Ce n'est pas le cas de la décision de refus de  notifier. En effet, cette décision n'a aucune influence juridique sur une loi déjà votée ou en cours de discussion. L'annulation d'un tel refus n'aura qu'une incidence politique mais en aucun cas un caractère contraignant juridiquement sur le processus parlementaire.

Le second argument concerne l'obligation faite à la France de respecter ses engagements communautaires. On le sait, la France est tenue, en vertu du traité instituant la communauté européenne, de notifier les projets d'aide d'Etat à la Commission européenne. Qualifier une décision de refus de notifier d'acte de gouvernement conduirait le juge administratif à s'abstenir de sanctionner la méconnaissance du droit communautaire. C'est pour cela que le Conseil d'Etat juge que cette décision "se rattache à l'exerice par le Gouvernement d'un pouvoir qu'il détient seul aux fins d'assurer l'application du droit communautaire et le respect des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes". La décision de refus de notifier n'est donc pas, meme lorsque l'acte à notifier est une loi, un acte gouvernement. Le juge administratif peut donc controler la légalité de ce refus de notifier. Quelle est sa décision ?

2 – La solution du 7 novembre 2008

Pour déterminer si le Premier ministre avait l'obligation de notifier à la Commission européenne, il faut déterminer si le texte dont la notification est demandée est relatif à une aide d'Etat. En effet, l'obligation de notification ne concerne que les aides d'Etat.

En l'espèce, le juge administratif considère que le le mécanisme institué par l'article L 632-6 du code rural n'institue pas une aide d'Etat.  La question de l'exsitence d'une aide d'Etat ne peut se poser  que s'agissant des arretés procédant à l'extension des accords interprofessionnels instituant des cotisations obligatoires. Et encore, il a lieu à apprécier si ces arretés instituent des aides d'Etat. L'obligation de notification ne s'imposerait que dans ce seul cas. La Haute juridiction juge l'affaire suffisamment simple pour ne pas poser une question préjudicielle à la CJCE s'agissant de la qualification d'aide d'Etat (voir II-A-1). Les décisions de refus de notifier à la Commission européenne sont donc bien légales. La requete du comité est donc rejetée.