Fallait pas faire du droit

L’exécution des contrats administratifs présente, par rapport aux contrats de droit privé, certaines spécificités. L’une d’elles est la nécessaire adaptation du contrat administratif. C’est ce principe qui justifie que l’Administration dispose du pouvoir de modifier unilatéralement les clauses d’un contrat (I). Par ailleurs, certaines circonstances imprévisibles et étrangères à la volonté des parties justifient une adaptation du contrat : on parle ici d’un état d’imprévision (II).

I – Le pouvoir de modification unilatérale du contrat

L’article 1134 du Code civil prévoit que « les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites ». En d’autres termes, les stipulations du contrat sont obligatoires pour les parties et elles ne peuvent être modifiées que par accord de ces dernières. Si ces principes sont applicables aux contrats de droit privé, il n’en va pas de même pour les contrats administratifs : dans ce domaine, l’Administration contractante dispose d’un pouvoir de modification unilatérale du contrat. Ce principe a été affirmé par des deux arrêts (A) et fait l’objet d’un encadrement strict (B).

A – L’affirmation du principe

Ce principe s’est affirmée au travers de deux arrêts. La principale question était de savoir si l’Administration détenait ce pouvoir en fonction de textes ou des clauses contractuelles, ou si elle le détenait, indépendamment de telles dispositions. Le premier arrêt laisse planer certains doutes. Ainsi, dans l’arrêt Cie. Générale française des tramways (CE, 11/03/1910), le Conseil d’Etat reconnait à l’Administration contractante un pouvoir de modification unilatérale du contrat, et ce dans le silence des clauses du contrat. Mais, pour une partie de la doctrine, ce pouvoir pouvait trouver sa source dans les textes applicables à l’espèce en question. Au contraire, pour d’autres auteurs, ce pouvoir était reconnu à l’Administration indépendamment de toutes dispositions textuelles aussi bien législatives ou règlementaires que contractuelles. Plusieurs arrêts postérieurs à celui de 1910 semblaient d’ailleurs aller dans ce sens.

Au contraire, dans l’arrêt Union des transports publics urbains et régionaux (CE, 2/02/1983), la Haute juridiction reconnait, dans le silence des clauses du contrat, le pouvoir de modification unilatérale de l’Administration. Plus même, ce pouvoir découle « des règles générales applicables aux contrats administratifs » ; autrement dit, il existe indépendamment de toute disposition textuelle.

Un tel pouvoir apparait donc comme exorbitant par rapport au régime des contrats de droit privé. Mais, il se justifie par la nécessaire adéquation permanente entre l’action administrative et la satisfaction de l’intérêt général. En effet, ce pouvoir de mutabilité des contrats administratifs implique que l’Administration puisse, à tout moment, apporter les modifications nécessaires au contrat afin que son exécution soit adaptée à l’évolution des nécessités de l’intérêt général. Pour autant, ce pouvoir n’est pas sans limites.

B – Un pouvoir encadré

Il s’agit ici de tenir compte de l’accord de volontés résultant du contrat et ainsi de poser des limites à ce pouvoir de modification unilatérale de l’Administration. D’abord, ces modifications doivent être justifiées par l’intérêt général ou l’intérêt public. Par ailleurs, si ces modifications dépassent certaines limites, le cocontractant est en droit de demander une résiliation du contrat ; plus généralement, ces modifications ne doivent pas être si innovatoires que l’on pourrait penser qu’un nouveau contrat aurait du être conclu.

De plus, certaines clauses du contrat ne peuvent être modifiées que par accord des volontés des parties. Il en va, ainsi, des clauses définissant l’objet du contrat, et des clauses financières.

Enfin, si l’usage du pouvoir de modification unilatérale alourdit les charges du partenaire de l’Administration, celui-ci a droit à la compensation intégrale du préjudice ainsi causé. En effet, l’Administration doit rétablir l’équilibre financier du contrat. L’on retrouve cet impératif, quoique légèrement atténué, s’agissant de la théorie de l’imprévision.

II – La théorie de l’imprévision

Cette théorie consiste principalement dans le fait que l’Administration se doit d’aider son cocontractant, lorsque celui-ci, confronté à un évènement présentant certaines caractéristiques, ne peut plus faire face à ses obligations (CE, 30/03/1916, Cie. Générale d’éclairage de Bordeaux). Il peut en aller ainsi en cas de guerre, de changements importants des conditions économiques, d’inflation, … Concrètement, cette théorie se justifie, s’agissant des contrats de concessions de service public, par la nécessité d’assurer la continuité des services publics. Mais, elle trouve aussi à s’appliquer à d’autres contrats administratifs, sur la base de la nécessaire continuité de la satisfaction de l’intérêt général. De nos jours, la plupart des contrats administratifs contiennent des systèmes de révision des tarifs, mais cette dernière circonstance n’a pourtant pas fait disparaitre la jurisprudence sur l’imprévision. Cette théorie trouve à s’appliquer lorsque certaines conditions sont réunies (A) et elle emporte différentes conséquences (B).

A – Les conditions de l’état d’imprévision

Quatre conditions doivent être réunies pour que l’état d’imprévision soit reconnu :

1 / D’abord, l’évènement en cause ne doit pas être prévisibles par les parties au contrat au moment de sa conclusion.

2 / Ensuite, l’évènement doit être indépendant de la volonté du cocontractant de l’Administration. L’état d’imprévision peut, alors, avoir des causes diverses : évènements politiques comme les guerres, cataclysmes naturels, ... Mais, cet état peut aussi avoir pour cause des mesures émanant d’une personne publique autre que celle partie au contrat et ayant le caractère de fait du prince.

3 / Aussi, l’évènement en cause doit avoir pour conséquence un véritable bouleversement de l’économie générale du contrat. En d’autres termes, il doit s’agir d’un bouleversement qui va au-delà de l’aléa normal inhérent à tout contrat. Comme le relève le professeur Chapus, « l’évènement doit aggraver les charges du cocontractant dans une mesure telle qu’une situation extracontractuelle se trouve créée.

4 / Enfin, le bouleversement du contrat doit être temporaire. En effet, en cas de difficultés chroniques, il n’y a aucune raison à ce que l’Administration prenne en charge, au frais du contribuable, les dépenses du cocontractant. En pareille hypothèse, l’on est face à un cas de force majeure, et l’Administration est en droit d’obtenir du juge la résiliation du contrat.

Une fois ces conditions réunies, l’état d’imprévision emporte des conséquences.

B – Les conséquences de l’état d’imprévision

Il faut d’abord préciser que l’état d’imprévision ne libère pas le cocontractant de l’Administration de ses obligations. Ainsi, celui-ci est tenu de poursuivre l’exécution du contrat, malgré les circonstances. Dans le cas contraire, le partenaire de l’Administration ne pourra pas obtenir une indemnisation au titre de l’imprévision.

Concrètement, les parties sont tenues de tenter d’adapter le contrat aux nouvelles circonstances, par exemple, par une réduction de certaines charges du cocontractant ou une augmentation des tarifs. Si la négociation échoue, le partenaire est en droit d’obtenir le versement d’une indemnité. Cette dernière n’est pas intégrale. En effet, le juge estime que l’Administration n’étant pour rien dans l’aggravation des charges du cocontractant et que ce dernier devant supporter la part du déficit se rattachant à l’aléa normal de tout contrat, il doit donc rester à sa charge environ 5 % du déficit.