Fallait pas faire du droit

La fin des actes administratifs peut être le fait de deux autorités : le juge administratif ou l’Administration. Dans ce derniers cas, l’annulation peut être non rétroactive, on parle, alors, d’abrogation, ou rétroactive, il s’agit, dans ce cas, d’un retrait. Dans l’hypothèse d’un retrait, la décision est annulée pour le futur, mais aussi pour le passé. Elle est réputée n’avoir jamais existé. C’est ce type de mesure qui oppose Mr. Ternon au conseil régional du Languedoc-Roussillon.

Bien que plusieurs décisions soient mises en cause, l’attention doit se porter sur celle du 30 décembre 1983. En effet , cette mesure, qui attribue à Mr. Ternon un droit à être titularisé dans la fonction publique, fait l’objet d’une mesure de retrait, de la part de la région, le 25 mars 1988. Cette décision est confirmée par un arrêté du président du conseil régional en date du 25 octobre 1995. Afin d’obtenir l’annulation de ces décisions, Mr. Ternon dépose un pourvoi en cassation contre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 26 mars 1988. Celui-ci fait l’objet d’une décision favorable de la part  de l’assemblée du Conseil d’Etat le 26 octobre 2001 au motif que la décision de retrait a été prise hors du délai légal.

Par cet arrêt, le Conseil d’Etat parachève le découplage des délais de retrait et de recours contentieux qu’il avait entrepris quelques années auparavant, en matière de décision créatrice de droits. Longtemps, en effet, ces délais furent assimilés. C’est l’arrêt Dame Cachet qui institua ce mécanisme dans le but de protéger les administrés (CE, 3 /11/1922). Ainsi, en plus de poser comme condition  le caractère illégal de la décision, cet arrêt limitait les possibilités de retrait de l’Administration à l’intervalle pendant lequel la décision pouvait être annulée par le juge. Cette jurisprudence entendait trouver un équilibre entre le respect du principe de légalité, impliquant le droit pour l’Administration de retirer ses décisions illégales, et le respect de la sécurité juridique du fait des droits acquis par les administrés. La portée de cette jurisprudence dépassa , cependant, les intentions de ses auteurs. En effet, dans l’hypothèse où l’Administration omet les mesures d’informations des tiers, le recours juridictionnel est indéfiniment ouvert. Le juge admis, alors que le délai pour retirer la décision devait lui-aussi être indéfini (CE, ass., 6/05/1966, Ville de Bagneux). Cette jurisprudence, qui respecte la lettre de l’arrêt Cachet mais en trahit l’esprit, fit l’objet d’une première entorse en 1997 lorsque le juge décida que l’omission d’une mesure d’information du bénéficiaire n’a pas pour effet d’offrir à l’administration une possibilité indéfinie de retrait, alors que cette omission rend, pourtant, les délais de recours contentieux non opposables à l’intéressé (CE, ass., 24/10/1997, Mme. de Laubier). L’arrêt Ternon met un point final à cette évolution en jugeant que le retrait d’une décision créatrice de droits illégale n’est possible que dans un délai de quatre mois à compter de la prise de décision.

Il est, alors, possible d’analyser la décision du 25 mars 1988 au regard du régime classique du retrait, dans un premier temps (I), puis au regard du découplage des délais de retrait  et de recours contentieux, dans un second temps (II).

I – La décision du 25 mars 1988 et le régime classique du retrait

Les caractéristiques de l’acte retiré doivent, au préalable, être précisées (A), pour, ensuite, analyser ce retrait du point de vue de la jurisprudence Cachet – Ville de Bagneux (B).

A - Le caractère créateur de droits et illégal de l’acte retiré

La décision du 30 décembre 1983 est créatrice de droits au profit de Mr. Ternon (1). Ce type d’acte ne peut être retiré que s’il est illégal (2).

1 – Le caractère créateur de l’acte

Il importe de définir cette notion, les règles du retrait variant selon que l’acte est ou non créateur de droit. Ainsi, pour créer des droits, l’acte en cause doit d’abord être un acte individuel. En effet, les actes réglementaires ne sont pas créateurs de droit car « nul n’a de droits acquis au maintien d’un règlement ». En revanche, tous les actes individuels ne sont pas créateurs de droits. Ce caractère doit, de plus, s’apprécier par rapport au destinataire de l’acte, mais aussi par rapport aux tiers. Par exemple, une nomination dans la fonction publique crée des droits au profit du bénéficiaire. Ainsi, en l’espèce, l’acte retiré crée des droits au profit de Mr. Ternon puisqu’elle a pour objet sa titularisation dans la fonction publique territoriale. Mais, une décision défavorable pour son bénéficiaire peut aussi avoir des effets favorables sur les tiers et ainsi créer des droits à leur profit : ainsi, le refus de titularisation dans un corps crée des droits au profit des membres de ce corps qui pourront ainsi y prétendre.

Certains actes individuels sont, en revanche, insusceptibles de créer des droits. Il s’agit par exemple des décisions juridiquement inexistantes, des décisions obtenues par fraude, des décisions accordant des autorisations par nature précaires (par exemple, autorisation d’occuper privativement des dépendances du domaine public). Il en va de même des décisions recognitives. En effet, ces dernières ne font que reconnaître une situation déterminée ou l’existence et l’étendue de droits préexistants, sans que leur auteur ne dispose d’un quelconque pouvoir d’appréciation. Elles ne sont donc pas créatrices de droits. En revanche, lorsque l’Administration dispose d’un pouvoir d’appréciation, la décision est créatrice de droits. On parle, dans ce cas de décision attributive. Cette distinction a, cependant, été abandonnée en matière de décisions pécuniaires. Ainsi, toutes les décisions pécuniaires sont, dorénavant, créatrices de droits (CE, 6/11/2002, Soulié)..

Dans le cas où l’acte retiré ne crée pas de droits, le retrait est possible à toute époque s’il s’agit d’un acte individuel (C.E., sect., 30/06/1950, Quéralt). Par contre s’il s’agit d’un acte réglementaire, le retrait n’est possible que tant que l’acte n’est pas devenu définitif (C.E., sect., 14/11/1958, Ponard). Quant au motif du retrait, il peut concerner aussi bien l’illégalité de l’acte que son opportunité. En revanche, en matière de décision créatrice de droits, le retrait ne peut être prononcé que pour illégalité.

2 – Le caractère irrégulier de l’acte

Il s’agit ici de faire sa place au respect du principe de légalité en permettant à l’Administration de réparer ses erreurs. Il existe cependant deux cas où l’Administration peut retirer une décision légale. Le premier cas est celui où une loi prévoit un tel retrait. Le second est celui où le bénéficiaire de la décision demande son retrait en sollicitant une décision plus favorable (C.E., sect., 23/07/1974, Ministre de l’intérieur contre Gay). Dans ce cas, l’Administration peut satisfaire la demande si deux conditions sont remplies : le retrait ne doit pas porter atteinte à des droits acquis par des tiers et l’Administration doit prendre une décision effectivement plus favorable.

En l’espèce, peu d’informations sont données sur le motif de l’illégalité de la titularisation de Mr. Ternon. L’on peut donc s’en tenir à cette constatation. Par contre, il faut, pour terminer, rajouter qu’il s’agit d’une décision explicite. Cette précision est importante car les règles en matière de délai ne sont pas les mêmes selon que la décision retirée est explicite ou implicite. S’agissant des décisions implicites, c’est la loi du 12 avril 2000 qui s’applique. En revanche, en matière de décision explicite les règles ont toujours été posées par la jurisprudence. Ainsi, en va-t-il, à l’origine, du couplage des délais de retrait et de recours contentieux.

B – L’assimilation des délais de retrait et de recours contentieux

S’il est, au départ, prévu pour protéger les administrés contre des retraits intempestifs de l’Administration (1), ce parallélisme va se retourner contre la sécurité juridique des intéressés (2).

1 – La jurisprudence Cachet

En plus de poser la première condition relative à l’illégalité de la décision retirée, la jurisprudence Cachet fixe le délai pour retirer la décision. Ainsi, une décision explicite créatrice de droits ne peut être retirée que tant qu’elle n’est pas devenue définitive, autrement dit tant qu’elle peut être annulée par le juge.  Le retrait est, ainsi, possible dans les délais de recours contentieux, c’est-à-dire dans les deux mois à compter de la publicité de l’acte, mais aussi quand le juge a été saisi, tant qu’il n’a pas statué et dans les limites de la demande en justice

La volonté du juge de permettre à l’Administration de faire respecter le principe de légalité est ici manifeste. En effet, la possibilité de retrait n’a pour objet que de permettre à l’Administration de réparer ses erreurs, sans attendre une annulation contentieuse. Le retrait ne fait donc que précéder l’intervention du juge. Dès lors, les droits acquis par les administrés ne sont pas plus atteints en cas de retrait qu’en cas d’annulation contentieuse, la durée pendant laquelle ces droits pouvant être supprimés étant, dans les deux cas, la même. Si elle parvient à trouver un juste équilibre entre respect du principe de légalité et garantie des droits acquis, cette jurisprudence ouvre la voie à une prolongation du délai de retrait que le juge n’hésitera pas à utiliser.

2 – La jurisprudence Ville de Bagneux

Cet arrêt va tirer toutes les conséquences logiques de l’arrêt Dame Cachet, même s’il faut pour cela trahir les intentions des auteurs de cette jurisprudence. Pour le comprendre, il faut partir du point de départ du délai de recours contentieux. En effet, celui-ci commence à courir à partir de la publicité de l’acte. Il s’agit de la  notification pour le bénéficiaire, et de la publication pour les tiers. Ainsi, si l’acte est publié, les tiers ont deux mois pour attaquer l’acte devant le juge, et l’Administration a deux mois pour le retirer. En revanche, dans le cas où l’acte n’est pas publié, cette omission rend les délais de recours non opposables aux tiers qui peuvent donc indéfiniment saisir le juge. Puisque l’acte peut être indéfiniment annulé par le juge, le Conseil d’Etat a jugé que l’Administration pouvait, de ce fait, indéfiniment le retirer (C.E., ass.,6/05/1966, Ville de Bagneux). Il s’agit là d’une application pure et simple de la règle du couplage des délais de retrait et de recours contentieux. Si le Conseil d’Etat respecte ici la lettre de la jurisprudence Cachet, il en trahit l’esprit puisque l’équilibre entre légalité et sécurité juridique est ici rompu au profit de la première.

Si l’affaire étudiée avait été jugée à l’aune de ces règles, il y a de fortes chances pour que, aucune mesure d’information des tiers n’ayant été, probablement, mise en œuvre, le délai pour retirer la décision du 30 décembre 1983 ait été indéfini. Dans cette hypothèse, la décision de retrait, bien que prise plusieurs années après, aurait été jugée légale.

Face à une jurisprudence qui respecte les règles techniques posées par l’arrêt Dame Cachet, mais en trahit l’esprit, le Conseil d’Etat, à la fin des années quatre vingt dix, amorça le remodelage des règles du retrait.

II – La décision du 25 mars 1988 et le découplage des délais de retrait et de recours contentieux

Amorcé en 1997 a propos des effets du décret du 28 novembre 1983 (A), cette tendance au découplage va être systématisée dans l’arrêt Ternon (B).

A – L’amorce du découplage : l’arrêt Mme. de Laubier

Le but du décret du 28 novembre 1983 est de protéger les droits et intérêts des administrés (1). C’est pour que ce décret ne se retourne pas contre eux que le Conseil d’Etat fait évoluer sa jurisprudence(2).

1 – L’intervention du décret du 28 novembre 1983

Ce décret pose comme principe que le délai de recours contentieux, qui commence, normalement, à courir à compter de la notification, n’est opposable au destinataire que si la notification le mentionne ainsi que les voies de recours. Ainsi, en cas de notification incomplète, le bénéficiaire peut attaquer la décision au–delà des deux mois habituels.

Cette mesure a pour but d’apporter des garanties à l’administré. Mais la combinaison de la règle posée par ce décret et des principes posés par la jurisprudence Ville de Bagneux aurait pu lui faire des effets contraires à ceux voulus par ses auteurs. En effet, puisque les le bénéficiaire peut indéfiniment attaquer la décision cela a pour conséquence qu’elle peut être indéfiniment annulée par le juge. Donc, l’Administration pourrait indéfiniment la retirer. Il lui suffirait de ne pas mentionner les délais et voies de recours pour s’offrir une possibilité indéfinie de retrait. Elle retirerait, ainsi, un avantage de ses erreurs, mêmes volontaires. C’est pour cette raison que le Conseil d’Etat ne choisit pas cette voie.

2 – La position du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat ne va pas appliquer les principes de la jurisprudence Ville de Bagneux. En effet, il juge que même dans le cas où la notification est incomplète, le retrait n’est possible que dans les deux mois  à compter de la notification. Ici, l’omission d’une formalité de publicité n’ pas pour conséquence d’offrir à l’Administration une possibilité illimitée de retrait. Par cet arrêt, le juge dissocie délai de retrait et délai de recours contentieux. On parle, alors, de découplage des délais. Ce faisant, le juge fait mieux respecter les exigences liées à la sécurité juridique des administrés. Il faut rajouter que le retrait n’est possible au-delà que si un recours administratif ou contentieux a été présenté par le bénéficiaire ou un tiers intéressé.

Cette tendance au rééquilibrage en faveur de la sécurité juridique va être poussée jusqu’à son terme quelques années plus tard.

B- La systématisation du découplage : l’arrêt Ternon

Le juge instaure, de façon prétorienne, un nouveau délai de retrait (1). Il renoue, ainsi, avec les intentions des auteurs de la jurisprudence Cachet (2).

1 – Les principes

Le Conseil d’Etat pose ici le principe que l’Administration ne peut, désormais, retirer une décision explicite créatrice de droits que dans un délai de quatre mois à compter de la prise de décision.

Cela concerne aussi bien les hypothèses dans lesquelles une publication a eu lieu que celle où aucune publication n’a été effectuée. Autrement dit, le fait que le délai de recours n’ait pas commencé à courir à l’égard des tiers, faute de publicité, n’a pas pour conséquence d’offrir à l’Administration un délai identique pour retirer la décision. Même dans ce cas, le délai de retrait n’est que de quatre mois. Cette arrêt met, ainsi, un point final au découplage entre délai de retrait et délai de recours contentieux amorcé quelques années auparavant. Le choix d’un délai de quatre mois est une pure création prétorienne et il répond au souci de trouver une juste équilibre entre les impératifs du respect du principe de légalité et les exigences de la sécurité juridique. En effet, ce délai est suffisamment long pour permettre à l’Administration de réparer ses erreurs. Et, il est suffisamment bref pour garantir les administrés contre des retraits opérés longtemps après l’édiction de la décision. Il faut, aussi, noter que le point de départ n’est plus la publication, mais la prise de décision c’est-à-dire le jour de son adoption. Enfin, le Conseil d'Etat est, récemment, venu préciser que la date d'expiration du délai de  retrait s'apprécie à la date à laquelle est prise la décision de retrait et non à celle de sa notification au bénéficiaire de l'acte retiré (CE, sect., 21/12/2007, Société Bretim).

A travers ce nouveau délai, la jurisprudence prend mieux en considération les droits acquis par les administrés.

2 – Un rééquilibrage au profit de la sécurité juridique

Par cet arrêt, le juge administratif renoue, d’une façon originale, avec l’esprit de la jurisprudence Cachet. En effet, c’est en trahissant les règles posés par cette jurisprudence que la sécurité juridique est mieux prise en compte. Si l’arrêt Ville de Bagneux respectait la lettre de la jurisprudence Cachet mais en trahissait l’esprit, l’arrêt Ternon suit la logique inverse : c’est en dissociant les délais de retrait et de recours contentieux qu’il en respecte les intentions. Il ne peut être dérogé à cette règle que dans trois cas. Les deux premiers sont posés par l'arret Ternon. Le premier concerne les exceptions prévues par la loi ou le règlement. Le second est celui où il est satisfait à une demande du bénéficiaire. Enfin, le juge administratif est venu préciser que l'arret Ternon ne saurait primer sur la pleine application du droit communautaire : ainsi, une décision prise en méconnaissance du droit communautaire peut etre retirée plus de quatre mois après la prise de décision (CE, 29/03/2006, Centre d'exportation du livre français).

Il faut enfin préciser que l’introduction d’un recours contentieux ne réouvre pas, comme c’était le cas par le passé, le délai de retrait.

En l’espèce, la décision de retrait du 25 mars 1988 est intervenue bien au-delà des quatre mois qui ont suivi la décision retirée. Le juge ne peut donc que l’annuler